En los últimos meses han aparecido publicaciones sobre el Programa de Vaso de Leche (PVLCH) que además han sido motivo de discusión sobre el mismo en los medios de comunicación.
El PVLCH nació durante el mandato del Alcalde de Lima, Alfonso Barrantes Lingan, luego que, en su campaña electoral prometiera un millón de vasos de leche para los pobres de Lima. Debido a ello, el Congreso dio la ley 24059, que creaba el Programa de Vaso de Leche en todos los Municipios Provinciales de la República.
Esta propuesta, con evidente matiz demagógica construida sobre la base de una situación social crítica, se ha convertido, con el paso de los años, en una organización social de cobertura nacional, con fines de subsistencia, con objetivos de cobertura definidos por la indefinición.
La configuración en el tiempo del PVLCH a lo largo del tiempo ha hecho posible que, con los cambios introducidos en su normatividad, que se cree una distorsión de sus objetivos y metas, que han generado más problemas que soluciones, pues no se ha iniciado la reforma del Estado. El presente ensayo discutirá dos aspectos respecto del Programa de Vaso de Leche:
- La situación actual del PVLCHE desde una perspectiva organizacional, política y nutricional;
- Las propuestas de modificación a la situación diagnosticada.
I. La situación del Programa de Vaso de Leche
Las políticas sociales en el país son diversas y no necesariamente tienen coherencia entre sus objetivos y metas entre ellas, ni menos con objetivos y metas generales. Esto se hace palpable si consideramos que existen tres (3) programas sociales que tienen que ver con la cobertura alimenticia para los sectores sociales. El Programa de Vasos de Leche, el Programa de Escolar de Leche y el Programa de los Comedores Populares.
El Estado peruano, asigna el equivalente a noventa y tres millones de dólares anuales al PVLCH, el objetivo del PVLCH es “Mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres y fomentar la participación de la comunidad organizada”. Adicionalmente, el Banco Mundial ha estimado que el aporte de las socias llega a 139 millones de dólares y que por trabajo voluntario a 43 millones de dólares. La tabla adjunta muestra que el Estado sólo aporta el 34 % de todos los recursos y que la sociedad organizada aporta el 67 %.
| APORTES AL PROGRAMA DE VASO DE LECHE EN MILLONES DE DÓLARES | ||
| Estado | 93,0 | 34,0 |
| Socias | 139,0 | 51,0 |
| Voluntariado | 43,0 | 16,0 |
| Total | 275,0 | 100,0 |
Según la Encuesta Nacional de Hogares – II Trimestre 2000, del instituto Nacional de Estadística e Informática, el número de beneficiarios al año 2000, eran 2, 283,919 personas, de los cuales, el 64.2 % son pobres y pobres extremos, mientras que el 35.8 % eran considerados no pobres. Según esa investigación, el nivel de filtración, llega al 35.8 %.
El PVLCH forma parte de una de las políticas sociales del Estado, el cual está dirigido a dos grupos objetivos focalizados. Primer grupo: Los niños de 0 – 6 años, las mujeres gestantes y en período de lactancia; En segundo nivel de beneficiarios figuran: Los niños entre 7 y 13 años; los adultos mayores y ls personas enfermas con tuberculosis.
Este grupo de beneficiarios tan amplio y por tramos siendo muy general, no tenía un marco de referencia de atención. Recién en el 2001, por ley 27470, se establece que el marco de referencia será los índices de pobreza y extrema pobreza de los distritos de todo el país. Para lo cual, el MEF formuló los indicadores para la distribución del dinero para atender a los beneficiarios.
Sin embargo, ambos aspectos, los grupos objetivos y el uso del índice de asignación del MEF, no se sostienen como metodología de asignación, pues la cadena de distribución de los recursos y del alimento entre los beneficiarios, tiene una serie de fugas que hacen que el dinero asignado no llegue en su totalidad a los potenciales beneficiarios y que, principalmente, por el tipo de grupo objetivo, el beneficio se distribuya no en individuos de las características previstas, sino en los miembros de la familia de los beneficiarios.
La investigación de Lorena Alcazar, “Las pérdidas en el Camino”, es una obra que describe los niveles de fuga de los recursos asignados al Vaso de Leche. Esta investigación describe 5 niveles de posible fuga, estos son:
- Desde el gobierno central a la Municipalidad;
- Dentro de la Municipalidad;
- De la Municipalidad a los Comités de Vaso de Leche;
- De los Comités de Vaso de Leche a los beneficiarios; y,
- Dentro del hogar.
Según la investigación, en las fugas o pérdidas se dan en los niveles b, c, d y e. Brevemente describiremos las razones.
a. Dentro de la Municipalidad: En este nivel las fugas se deben a dos (2) factores. Por un lado, los costos administrativos que demandan la administración del Programa en cada Municipalidad, a pesar que, no deberían ser usados para esos fines, pues la ley no lo prevé. Esa cantidad se desagrega en pago de personal, transporte del alimento[1], otros gastos administrativos.
El caso más importante de fuga es por los costos de productos que se compran. La investigación muestra que a pesar de comprar grandes cantidades de insumos, estos tienen sobre precios si son comparados con los precios en los supermercados al minorista. Es interesante destacar, que el exceso llega en algunos casos al 50 % de los precios de la harina de avena y quinua.[2]
Los autores sostienen que al levantar la información muchas de las Municipalidades se negaron a proporcionar información respecto de las compras que efectuaron.
En la zona rural y en los distritos de pobreza y pobreza extrema. Ahora bien, los autores han encontrado casos en los cuales las fugas son mayores al 10 %. En términos monetarios, de cada sol, los beneficiarios reciben sólo noventa céntimos (S/. 0.90)
b. De la Municipalidad a los Comités de Vaso de Leche: sobre la base de la población objetivo, que es construido por el padrón de beneficiarios es que la Municipalidad asigna a los CVLCH. El nivel de fuga llega en este segmento al 10.06%, siendo en los segmentos pobres y pobres extremos, donde las fugas son mayores.
Las razones de la fuga son ambiguas. Por un lado, las municipalidades en algunos casos cubren con sus propios recursos algunos costos adicionales para la distribución de los alimentos; por otro lado, los padrones de beneficiarios cuentan con serias deficiencias en cuanto a la cuantificación e identificación de los usuarios reales.
c. Dentro del hogar: Aquí la fuga es mucho mayor, debido a que el producto distribuido no necesariamente lo recibe el beneficiario directo, sino la familia, en ese contexto es difícil que, la madre sólo asigne sólo a su niño(a) de 0 – 6 años y no considerar a los otros hijos que conforman la familia. Según la evidencia existente: “Tal como se aprecia en estudios de otros programas de asistencia nutricional en todo el mundo, es muy difícil hacer cumplir, y en algunos casos justificar, la exclusión de los miembros no objetivos del hogar. [3]
El estudio sostiene que: “Dejando de lado a los peores infractores y tomando solamente en cuenta los promedios nacionales, calculamos una fuga combinada efectiva de 71% entre el gobierno central y los beneficiarios del Vaso de Leche. En otras palabras, los beneficiarios directos del programa (niños entre 0 y 6 años, mujeres gestantes y madres lactantes) solo reciben 29 céntimos de cada sol asignado.»[4]
La Contraloría General de la República, ha identificado los siguientes problemas:
- Desactualización de los padrones de beneficiarios, aspecto que está relacionado con la focalización del PVL;
- Presentación de los formatos de rendición de cuentas en forma extemporánea y con datos no confiables;
- Ausencia de manuales y directivas para administrar el PVLCH;
- Inadecuada elaboración de las bases para la ejecución de los procesos de selección de proveedores;
- Distribución inoportuna y desordenada de los productos;
- Falta de adecuados registros contables.