El Programa de Vaso de Leche: Problemas y perspectivas de reformulación

La cadena de distribución de los recursos y del alimento entre los beneficiarios, tiene una serie de fugas que hacen que el dinero asignado no llegue en su totalidad a los potenciales beneficiarios y que, principalmente, por el tipo de grupo objetivo, el beneficio se distribuya no en individuos de las características previstas, sino en los miembros de la familia de los beneficiarios.

El componente político del Programa de Vaso de Leche

Si bien las variables económicas nos permiten conocer e identificar en el proceso organizativo de este programa, las fuentes de fuga y de pérdida de eficiencia en la asignación de los recursos. También es necesario evaluar la variable política que tiene el PVLCH. Desde este componente pueden considerarse los siguientes elementos:

Desde 1985 a la fecha la organización de los Comités de Vaso de Leche, se ha difundido a lo largo de todos los departamentos, provincias y distritos del país. Son órganos sociales vinculados a esquemas de supervivencia que alcanzaron mayor envergadura en tanto la crisis económica y las políticas de ajuste se hacen más restrictivas en la distribución de la riqueza.

Esta organización tiene la configuración de un grupo de presión muy importante en cuanto a su capacidad de chantaje de los gobernantes de nivel municipal en cuanto a la asignación de las cuotas a distribuir de alimentos, en el tipo de alimento a distribuir y en la discrecionalidad para asignar o no el alimento a las personas miembros de la comunidad.

Asimismo, al gobierno regional y/o nacional, la organización del CVLCH tiene la capacidad de bloquear las decisiones que tomen los órganos legislativos. Por ejemplo, medidas muy complejas como cambios en la organización, asignación de recursos, control y supervisión, para ello han usado bloqueos y manifestaciones masivas para doblegar la voluntad de las autoridades.

Sin embargo, se observa en la organización interna de los CVLCH, luchas internas y camarillas que se articulan permanentemente para mantenerse en las estructuras de poder. Estas a su vez, tienen vínculos con partidos políticos, para enfrentar situaciones de diferente índole que involucre cierto nivel de conflicto e influencia en la expresión de los intereses de los CVLCH o de sus dirigentes.

Quiere decir entonces, que si bien el número y la cobertura de los CVLCH son los elementos que le proporcionan poder, también es cierto, que existe cierta incapacidad para cumplir roles adicionales a los ya asignados. Entres estos y los diferentes órganos de gobierno existe una relación de mutua dependencia que se expresa de sobremanera en época electoral.

Si bien es cierto, no hay una relación directa entre el apoyo electoral de los CVLCH y un partido o candidatos, para el resultado de la elección, ese componente es muy utilizado tanto por los políticos como por las organizaciones. Se les otorga un alto grado de importancia en épocas electorales.

El factor político hay que considerarlo al momento de establecer decisiones sobre el Programa de Vaso de Leche, pues puede generarse una dosis de conflicto que es necesario enfrentar.

II.    Las propuestas de modificación a la situación diagnosticada

Respecto de las propuestas de cambio del PVLCH se las puede agrupar en dos (2) grupos de posibles cursos de acción.

  • La mejora substancial del programa tal cual existe, aprovechando las ventajas que el actual sistema ofrece, mejorando los niveles de transparencia, asignación de recursos y focalización de los beneficiarios; y,
  • La integración de los programas sociales del Estado en tanto se está duplicando esfuerzos y recursos con los cuales, además, no se están alcanzado los resultados esperados, con una pérdida importante de recursos escasos.

Desde la perspectiva del primer punto, existen en el Congreso 22 proyectos de ley respecto de la materia, que buscan especialmente, asignar más recursos del presupuesto para el Programa de Vaso de Leche a través de asignaciones porcentuales de impuesto ya creados. Asimismo, se encuentra proyectos de ley que proponen normas para dar estatus legal a las organizaciones de base y otros proyectos de ley que proponen cambios en cuanto a las raciones y la organización.

El proyecto de ley más integral sobre el tema lo ha planteado la Contraloría General de la República, quienes además de han formulado una investigación y una propuesta de reglamento de la ley sobre la materia. El proyecto de ley contempla tres (3) aspectos centrales:

  • El establecimiento de objetivos y metas operativas sobre la base de aspectos económicos y nutricionales;
  • La asignación específica de funciones, responsabilidades y procedimientos de todo el proceso;
  • La reducción de duplicidad de beneficios a través del Programa de Desayunos Escolares con el Programa de Vaso de Leche.

Estos aspectos, pretenden mejorar la cobertura, focalizar mejor el alcance del mismo y acentuar los mecanismos de control estatal desde los ámbitos de la Contraloría General de la República, los gobiernos locales y el sector salud; cada cual, desde su ámbito tendría la posibilidad de monitorear el cumplimiento de las metas y procesos del PVLCH.

Finalmente, la Contraloría recomienda: «que se evalúe la posibilidad de designar una entidad que direccione el PVLCH” y después -ya en las recomendaciones- plantea «la designación de una de las entidades relacionadas con programas sociales alimentarios como MIMDES-PRONAA asuma, en calidad de ente normativo, la dirección del PVLCH. Ella se encargará de la administración y planificación del PVLCH…[1]

Desde la perspectiva del segundo punto, el cambio es más radical, parte del diagnóstico que no solamente se están asignando inadecuadamente los recursos públicos e incumpliendo las metas, sino que, además, se están duplicando funciones y organizaciones, propiciando un mayor gasto no en los beneficiarios, sino en la administración de los programas. Asimismo, se sostiene que no se focalizan adecuadamente los recursos a los beneficiarios y que además de las fugas de recursos, existe un alto nivel de corrupción en la administración de los recursos públicos, por el hecho de generarse expectativas de los agentes económicos sobre la posibilidad de hacer negocios con el Estado y centralizar el suministro de los alimentos que éste distribuirá.

El Banco Mundial lo resume de esta manera los problemas observados[2]: “Actualmente, coexisten estos programas, que son los de mayor impacto en la población y son ejecutados por diferentes dependencias del gobierno.  Estos programas se caracterizan por su:

  •  Politización de la administración y de las organizaciones de base;
  • Descoordinación entre estas instituciones;
  • Duplicación de esfuerzos y excesiva burocracia, origina mayor gasto;
  • Tasas de filtración elevadas, por carencia de focalización adecuada;
  • No existe monitoreo ni evaluación de impacto de estos programas;
  • Falta de transparencia a nivel del gobierno y de las organizaciones de base;
  • Desbalance urbano — rural.
  • Presupuesto asignado a Vaso de Leche y Comedores cubren sólo una parte de los gastos.”

Por lo que, proponen una reingeniería de los programas sociales, para conformar un paquete básico compuesto de aspectos como: Educación; alimentación; y, salud. Esta reingeniería debe considerar que existen tres grupos de actores en este proceso. El Estados con toda la gama de organizaciones, los beneficiarios diseminados en todo el país y los productores y proveedores de alimentos.

En el ámbito estatal implica que se unifiquen y se desarrolle un solo programa de asistencia social que contenga estos tres componentes. Por tanto se eliminarían burocracias y gastos administrativos de Programas que hoy están divididos y proveyendo servicios similares.

Asimismo, en el ámbito estatal se necesitaría adaptarse la estructura organizativa, tanto de nivel nacional, regional, provincial y distrital para que se definan organización, funciones y responsabilidades. Sobre ese esquema, el Poder Ejecutivo formuló el Proyecto de Ley de Transferencias Programáticas[3], el cual, debería ser la respuesta normativa -en una sola norma- a los retos de fusionar y mejorar la calidad de la gestión de los programas en el marco de la descentralización. Siendo esta la intención declarada de la propuesta, es conveniente analizarla en los detalles relativos a estos programas.