Parlamento y Ciudadanía Problemas y Alternativas

Nuestra historia registra el sinnúmero de veces en que el Parlamento fue afectado por golpes de Estado. Ello, entre otras razones, le ha impedido desarrollar un vínculo estrecho con la ciudadanía que permita a ésta percibirlo como un órgano que la representa y que defiende sus intereses. Gran parte de los ciudadanos ignora para qué sirve y qué hace el Parlamento, su papel en el control que debe realizar como garantía del Estado de Derecho y de qué manera ello se relaciona con su propio bienestar. No es exagerado señalar que la conciencia colectiva de lo que es la representación popular es muy difusa, lo que ha facilitado continuas crisis de representación en los congresos instalados en los períodos de democracia intermitente.

Una de estas crisis, en parte alimentada desde el gobierno, permitió al Poder Ejecutivo en 1992 culpar al Parlamento por los problemas del país y clausurarlo, sin que la mayoría del país protestase por el atropello. Se aprovechó el desprestigio de la institución para calificarla de obstruccionista, copada por partidos políticos desligados de la población, y justificar así la medida de fuerza. Está comprobado que medió una tendenciosa campaña de desprestigio contra el Parlamento, pero es claro también que entre los peruanos no existía conciencia del peligro que representaba el régimen autoritario, sin control, por lo que la resistencia al golpe de Estado fue muy débil.

Los sucesivos congresos que el fujimorismo controló mayoritariamente, desde 1993 al 2000, no mejoraron esta percepción. Por el contrario, se sumaron a estas críticas la sumisión al Ejecutivo y su carácter decorativo en lo relativo al deber de fiscalizar y controlar al gobierno. Fue la ausencia de esta función, a pesar de la presencia de una combativa minoría, la que permitió múltiples excesos autoritarios y el crecimiento en la sombra de una inmensa corrupción que se implantó, además, por obra de una condenable obsecuencia de mayorías oficialistas que bloquearon cualquier intento de fiscalización.

Adicionalmente esa mayoría modificó las normas que regulan el funcionamiento de la institución para permitir su manejo autoritario, el cual tuvo como características no respetar el pluralismo en su conducción, no garantizar la publicidad en el proceso de creación y aprobación de las leyes, ni permitir a las minorías desarrollar la función de control. Muchas de esas normas siguen vigentes y deben ser sustituidas en un proceso de reforma integral por disposiciones que regulen de manera objetiva el funcionamiento democrático del Parlamento.

Una variable que el presente trabajo rescata, y que consideramos de imprescindible consideración, se refiere a la presencia real del Parlamento en las relaciones de poder que se derivaron del régimen político diseñado tanto por la Constitución de 1979 como por la Carta del 1993. Siguiendo la línea del profesor alemán Karl Loewenstein, se puede sostener que la existencia y tipo de Estado gira en torno al poder y a la forma cómo éste se organiza, se ejerce y detenta. La Constitución de 1979 inauguró un sistema político en el que si bien es cierto la figura del presidente de la República fue el eje central de las relaciones de poder, el Parlamento adquirió atribuciones de control político cuyo uso equilibró en algunos casos estas relaciones interorgánicas.

La Carta de 1979 en el Título referido a la estructura del Estado procuró darle a éste un cuerpo orgánico coherente, aunque a veces reglamentarista. Esta práctica no se ha repetido en el texto vigente, pues lo que se le ha restado al Poder Legislativo es lo que se le ha sumado al Ejecutivo, perdiendo el Parlamento una serie de funciones netamente de control político, circunstancia que ha permitido que el Ejecutivo prácticamente monopolice el ejercicio del poder político en los últimos diez años. Los congresos elegidos entre 1980 y 1992 fueron igualmente afectados por la presencia determinante del Presi dente de la República; sin embargo, contaron con mecanismos constitucionales y políticos para morigerar este poder y entablar relaciones de tipo horizontal con el Poder Ejecutivo, llevando la presencia y opinión del Parlamento a las grandes decisiones del Estado.

En la Constitución de 1993, se detecta la intención de configurar un régimen presidencialista por suma de atribuciones, pero sin anclar el modelo en los mecanismos de control político propios de los regímenes mixtos. Ello ha permitido que el poder sea ejercido casi exclusivamente por el presidente de la República y que el Parlamento, a diferencia de sus predecesores, no tenga casi ninguna influencia en las grandes o pequeñas decisiones nacionales. Se trata, en suma, de un problema político, pero también es la consecuencia de un equivocado diseño constitucional.

Dos ejemplos nos ayudan a plantear el problema: la ratificación de los ascensos de los altos mandos de las Fuerzas Armadas y Policiales, y la facultad de autoconvocatoria del Congreso. En el primer caso, la Constitución de 1979 establecía la atribución del Senado de la República de ratificar estos ascensos, lo cual permitía que este órgano del Legislativo tuviera un peso específico no solamente en las relaciones con el presidente de la República sino también en el control directo sobre las Fuerzas Armadas. En contrario, la Carta de 1993 otorga esta facultad exclusivamente al presidente de la República y sólo permite la propuesta del instituto respectivo. Con ello se le otorga al jefe del Estado un poder de veto y de decisión exclusiva sobre el destino de la carrera militar, sin dar cuenta siquiera de estas decisiones a los propios institutos castrenses. He aquí una prueba evidente de desbalance del poder del Congreso bajo la vigencia de ambos textos políticos.

Idéntico caso sucede con la autoconvocatoria del Congreso. La Constitución de 1979 otorgaba esta atribución tanto al presidente de la República como al propio Congreso, cuando así lo solicitaban por lo menos dos tercios del número legal de representantes de cada Cámara. En la legislatura extraordinaria convocada, sólo podían tratarse los asuntos materia de convocatoria y ésta no podía exceder de quince días. Con la Carta vigente, el Congreso ha perdido esta atribución de autoconvocarse; además, es el Reglamento del Congreso y no el propio texto de la Constitución el que obliga al presidente de la República a fijar las materias de la convocatoria. ¿Es posible que el poder esté adecuadamente distribuido en un contexto en el que el Congreso no puede ni siquiera reunirse extraordinariamente por decisión propia? Éstas y otras interrogantes son examinadas en el presente trabajo. (Págs. 15 – 18)

Documento: Libro Electrónico | Editorial: Comisión Andina de Juristas – CAJ | Descargar

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