La oleada democratizadora dejó como saldo que muchos países con regímenes autoritarios dieran paso a la democracia como forma de gobierno, ello se reflejó en la implementación de elecciones relativamente libres, nuevos textos constitucionales, formalización de los partidos políticos, en suma, lo que muchos llaman la democracia formal.
Evidentemente, el contexto internacional tiene un rol decisivo en occidente, respecto del paradigma democrático, ello se evidencia en el rol que juega el tema en las relaciones interestatales. Casi en paralelo, en democracias consolidadas empiezan a aparecer demandas por mayores niveles de democratización.
Con la aparición de ambos escenarios, surge en el mundo académico la discusión respecto evaluar a las democracias en los diversos países, es decir dejar paso a las formalidades institucionales básicas, y dar paso a la medición de la calidad de las democracias.
Evidentemente, medir la calidad democrática no es un asunto fácil, no solamente por establecer los criterios, indicadores y metodológicas para hacerlo, situación que se visualiza con los múltiples criterios de medición que se han propuesto, las mismas que no tienen un criterio generalizado por los académicos.
Pero, por otro lado, evaluar la calidad de la democracia, implicaría determinar si el evaluador es el ciudadano, el experto o una combinación de ambos. O si, además, se emplean algunos índices e indicadores.
Sin solucionar en definitiva este último aspecto, es indudable que diversas instituciones, realizan a escala mundial evaluaciones acerca y sobre la calidad democrática de las naciones, estudios que son un alimento muy importante de información y darnos una idea clara en qué estado se encuentra nuestras democracias con relación a las otras, y conocer en términos comparativos, en qué aspectos hemos avanzado y en qué aspectos tenemos carencias.
El desarrollo institucional de un sistema político da una indicación general sobre la calidad democrática. De allí radica su importancia para el análisis y la formulación de las políticas. Desde tal perspectiva, Morlino reconoce 3 usos del término calidad:
- Los procedimientos establecidos para hacer un producto. Proceso controlado de acuerdo con un método y en un tiempo determinado;
- El contenido del producto, las características que componen el producto, material, funcionamiento, diseño;
- La satisfacción (resultado) que expresa el consumidor o usuario sobre el producto.
En estos tres (3) usos subyace, precisamente la importancia de las instituciones en la calidad democrática.
Así podemos entender que una democracia de calidad es una estructura institucional estable que hace posible la libertad y la igualdad de los ciudadanos, es decir un régimen legitimado que satisface por completo a los ciudadanos (calidad en términos de resultados), en el que los ciudadanos y las asociaciones tienen libertad e igualdad (calidad en términos de contenido) y las ciudadanía tiene el poder de verificar y evaluar en qué medida el gobierno garantiza la libertad y la igualdad de acuerdo con el Estado de Derecho (Calidad en términos de procedimiento).
Como podrá apreciarse, las instituciones son transversales en el análisis de la calidad democrática, ya no sólo como los procedimientos, sino que influyen decisivamente en la vida ordinaria de los ciudadanos.
En el caso peruano, la construcción de la calidad de nuestra democracia se expresa en enfrentar una serie de situaciones que históricamente la viene limitando. Respecto del desfase entre la institucionalización previa del Estado, sobre los cambios ocurridos en la economía y la sociedad es sintomático. Los golpes de estado en nuestro país han impedido consolidar prácticas institucionales, por un lado, y por otro arraigar estas instituciones entre la ciudadanía.
La construcción de la democracia no se hace con una ley, ni menos con una Constitución. En este caso, lo apuntado por Morlino es importante, ya que el crecimiento económico propicia demandas completamente diferentes respecto de las situaciones de crisis económica. [1]
El ejemplo es sencillo, mientras en las situaciones de crisis las demandas sociales son para sobrevivir (programas sociales, por ejemplo), en las etapas de crecimiento económico las demandas son por más y mejores servicios, en suma, calidad de vida.
Mientras el camino del crecimiento ha acrecentado las demandas hacia el Estado en el segundo aspecto, no hemos terminado de ponernos de acuerdo acerca del tipo de gobierno que nos debe regir, ni menos hemos sido capaces de consolidar un apoyo razonable sobre la democracia en el Perú.
Como lo muestran las encuestas, el apoyo a la democracia y la satisfacción sobre ella por parte de la ciudadanía es baja, ello es particularmente preocupante, si las mismas encuestan muestran que la ciudadanía tolerarían un golpe de estado si hay situaciones graves de corrupción o violencia, dos asuntos que son muy vívidos en la agenda pública, si resulta prescindible el Congreso en la democracia; así se menciona por ejemplo en el Latinobarómetro de las américas de 2010-2012, mientras que Morlino señala que el Perú tiene los niveles más bajos de satisfacción por la democracia, su origen, según el mismo autor, la desigualdad en la distribución de la riqueza y la idea que se gobierna en beneficio de pocos y no en todos los ciudadanos.
Es decir, ni institucionalmente, ni operativamente y mucho menos, ideológicamente tenemos un compromiso muy sólido con la democracia, muchas de las variables que la conforman son las que más escasean en nuestra sociedad: tolerancia, pluralismo, justicia, igualdad, participación política, etc.
En suma, el consenso entre las élites sobre la democracia puede ser alto respecto de evitar las rupturas institucionales y seguir estos parámetros [2], pero, tanto en este grupo como en la sociedad en general, no hay un consenso sobre los principios y valores propios de la democracia. La condicionante internacional sobre el paradigma democrático es quizás lo que limita la búsqueda de rupturas constitucionales.
La importancia de las instituciones, también se evidencia por ejemplo en si existe o no prácticas patrimonialistas. En nuestro caso, aún perviven prácticas patrimonialistas en las instituciones del Estado peruano, que se expresan en todos los niveles de gobierno, con relativa excepción en aquellas instituciones vinculadas a la economía y a las relaciones internacionales (MEF, BCR, RR.EE.)
Estas prácticas patrimonialistas se expresan —por ejemplo— en la casi ausencia de una burocracia profesionalizada en el Estado, siempre supeditada a los vaivenes de los cambios de gobierno. También en las limitaciones que tiene el Estado peruano en ejercer su capacidad de regulador del mercado y el trabajo. Las entidades reguladoras constituidas en la década de 2000 no han logrado consolidad su papel de reguladores y más aún, la regulación y/o supervisión del mercado laboral, recién se está expandiendo en el país.
En tal sentido, la reforma del Estado es una apuesta por mejorar la calidad de la democracia peruana, ya que enfrentaría varias problemáticas: la administración de justicia, la organización del Estado y sus niveles de gobierno (nacional y subnacional), la provisión de servicios públicos, etc., notar que, en todas estas deficiencias, se expresan aquellos desarraigos que la ciudadanía expresa en las encuestas respecto del Estado y las instituciones.
Resulta natural por ejemplo que la ciudadanía sienta que la inseguridad es el principal problema nacional, si las dos principales instituciones vinculadas al tema no cumplen con su función esencial, administrar justicia (Poder Judicial) y brindar seguridad (PNP). Así, expresiones como impunidad, corrupción, clientelismo, inseguridad, narcotráfico, entre otros, muestra la falla institucional del Estado peruano.
Por ello, que en el estudio de Morlino, el Perú es considerado todavía como una democracia delegativa y se indica que las deficiencias se expresan en los siguientes ejes: problemas procesales de libertad e igualdad, seguridad y capacidad administrativa. La tarea es ardua.
[1] Morlino, Leonardo. La calidad de las democracias en América Latina. Pag. 13.
[2] Aunque se ha empezado a desarrollar acciones que modifican los arreglos institucionales sobre las relaciones entre los poderes con el objeto de impedir que la válvula de escape en caso de conflicto se active en detrimento de uno de ellos.