Todos podemos entender la importancia de la ley. No hay sociedad que pueda vivir sin un orden preestablecido. Lo que resulta difícil es justificar la existencia de tantas leyes. Más aún, explicar cómo así no hemos sido capaces de crear un sistema que permita conocer cuántas y cuáles de las veintiséis mil y tantas leyes están vigentes en forma total o parcial, problema éste que por cierto no es exclusivo de nuestro país, pues ocurre incluso en «los mejores países» y con seguridad en todos.
Un amigo ingeniero me preguntó un día ¿por qué hay tantas leyes? Luego de intentar darle una clase de introducción al Derecho y ver que hacía gestos poco motivadores para continuar con la lucha, terminé, finalmente, acompañándolo en la pregunta.
Miles de leyes, decretos legislativos, decretos leyes, decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, resoluciones directorales, directivas, reglamentos, acuerdos, edictos y otras categorías normativas inundan cientos de miles o millones de páginas se los diarios oficiales, de ediciones oficiales de legislación especializada, de textos únicos ordenados y manuales legislativos.
Un verdadero laberinto de reglas del que sólo salen airosos algunos especialistas durante años se ha dado el trabajo de sistematizarlas, por lo que todos tenemos que recurrir alguna vez a ellos para que nos «ilustren» frente a un problema concreto que admite decenas o cientos de normas «aplicables». Además, hay que tener en cuenta que muchas normas están literalmente «parchadas» o «mochadas».
Hay principios legislativos por todos conocidos – o por lo menos por quienes han estudiado Derecho o son abogados. Uno de ellos está contenido en el aforismo latino lex a posteriori derogat priori, que significa que la ley posterior deroga a la anterior y que las leyes se dan para el futuro y no son retroactivas, salvo en materia penal cuando benefician al reo (retroactividad benigna).
Este principio, expresado en la sentencia final de la mayoría de las leyes bajo la frase imperativa «derogase todas las disposiciones que se opongan a la presente ley» (derogación tácita), no es suficiente. Lo sería sí realizando un esfuerzo mayor: escribiendo «derogase la ley número…» (Derogación expresa). Así, por lo menos, podríamos conocer mejor qué leyes están vigentes y cuáles no; lo que sería un gran avance, pues, así como se exige que todos conozcan la ley, quienes tienen la tarea de difundirla deben aplicarse en instruir a sus destinatarios sobre sus reformas y «refundiciones» (sistematización ordenada de las leyes y sus modificaciones).
Sólo así se podrá reclamar con cierta justicia que todos observemos aquél otro principio que dice: dura lex est lex (la ley es dura, pero es la ley). Una revisión de ciertas áreas de la legislación nos permite comprobar el drama de nuestro ordenamiento jurídico: la legislación laboral, la legislación tributaria, la legislación municipal, la legislación procesal, la legislación penal. Al respecto, el Congreso de la República ha dado un paso muy importante al lograr sistematizar casi toda la legislación peruana en formato informático que muy pronto se pondrá a disposición de especialistas y los ciudadanos en general.
Es verdad que el sentido de la ley y la velocidad legislativa dependen de ciertas concretas condiciones históricas. Una situación de reforma ha de aumentar la velocidad y el tamaño de la legislación, así como dar un cierto sentido a la misma, basado en «el espíritu de la reforma», las ideas dominantes o los objetivos que se plantean.
Creo que los recientes trabajos plasmados en cuerpos legales como la nueva «Ley General de Sociedades» significan un avance en cuanto tienden a reunir en textos únicos la legislación dispersa (o dispersada) sobre una misma materia. Del mismo modo, la Ley Nº 26889 -Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa- contiene reglas muy importantes destinadas a mejorar la técnica de producción de leyes, así como facilitar su conocimiento. Pero no es suficiente. Aún tenemos demasiadas leyes; sin embargo, podemos estar satisfechos de haber empezado a enfrentar con seriedad un problema que es universal.
En los Estados Unidos de América, sin duda el país que ejerce el liderazgo planetario, que puede ufanarse de las virtudes de su sistema jurídico y judicial, el problema es más grave de lo que se piensa. Toda la legislación federal de importancia está contenida en un Código que puede llenar un anaquel entero, sin contar con las disposiciones emanadas de las agencias gubernamentales y la abundante legislación estatal.
Me pregunto ¿cuál es el punto de equilibrio para que la ley, en lugar de complicar, facilite la vida de la gente que interactúa en sociedad? ¿Cómo realizar una reforma que permita a los destinatarios de las leyes ver en ellas los caminos y no las tortuosas montañas que es necesario escalar para, por lo menos, sentir el olor de la justicia y el orden? Al respecto, el año pasado, en el Hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Congreso, el especialista argentino Luis F.P. Leyva Fernández desarrolló una ilustrativa conferencia sobre técnica legislativa. Allí, Leyva planteó con toda claridad los diversos puntos de la problemática legislativa en América Latina y en el mundo, demostrando, entre otras cosas, que lo que se viene haciendo en el Congreso peruano es ni más ni menos, que seguir el camino correcto: procurar la simplificación legislativa y hacer que la ley sea más accesible a quienes son sus destinatarios.