La previa a la disolución del Congreso en 2019 se realizó en dos fechas que pocos tenemos recordación. El 8 de marzo de 2018 el Pleno del Congreso aprobó la modificación del literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República, mientras que, el Tribunal Constitucional el 6 de noviembre del mismo año, declaró inconstitucional la resolución legislativa que modificó el artículo 86 del Reglamento del Congreso por vulnerar los artículos 43, 94, 105, 122 y 132 a 134 de la Constitución Política.
Durante este período de gobierno, en diferentes circunstancias, se ha recurrido o se ha amenazado con el uso de la vacancia presidencial y con la cuestión de confianza en un escenario de conflicto abierto entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.
Modifican el artículo 86 del Reglamento del Congreso
Por ello, en marzo de 2018 el Congreso de la República, a iniciativa del congresista Mauricio Mulder, aprobó una modificación al literal e) del artículo 86 del Reglamento de la cámara. Este artículo regula el procedimiento de la moción de censura y la cuestión de confianza.
El motivo central para presentar la iniciativa, en palabras del congresista Mulder, fue evitar que se interrumpiera un procedimiento parlamentario en curso, haciendo referencia a la cuestión de confianza que el gabinete presidido por Fernando Zavala interpuso para evitar la censura de la ministra de educación Marilú Martens.
“Al mismo tiempo, se tiene que establecer que las cuestiones de confianza que plantea el Poder Ejecutivo al Parlamento no pueden ser sobre hechos baladíes, ni tampoco sobre procedimientos en curso que son constitucionales, por ejemplo, el que se quiso hacer a raíz de la presentación de una moción de censura a un ministro”. (Congreso de la República, 2018, pág. 132)
Por su parte el congresista Velásquez Quesquén, sobre la modificación propuesta fue más explícito respecto del motivo en sentido más abstracto, pues ya no recurrió al argumento del caso concreto, sino que, en más de una ocasión, durante el debate, hizo hincapié de que el artículo 133 de la Constitución permite plantear al presidente del consejo de ministros una cuestión de confianza sin expresar el motivo, ni límite ni materia vinculada.
“Lo que no hemos desarrollado en el Reglamento es el procedimiento de la confianza voluntaria. Lean ustedes el artículo 133 de la Constitución. En él se dice que el presidente del consejo de ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza”, pero ya no dice el motivo”. (Congreso de la República, 2018, pág. 134)
“… Lo que tiene que ser muy claro es que no se puede utilizar la confianza voluntaria, que no tiene plazo, que no tiene límite, que no está vinculada a una materia… “ (Congreso de la República, 2018, pág. 136)
Había dos modificaciones adicionales que fueron aprobadas en dicha sesión. Primero se exigía que la cuestión de confianza contara con el voto aprobatorio de la mayoría del consejo de ministros y que constara en acta; y segundo, que solo sería efectiva si ninguno de los ministros censurados volvía a ser nombrados ministros de estado.
¿Qué se agregó al artículo 86 modificado?
La Resolución Legislativa del Congreso 007-2017-2018-CR que modifica el literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República quedó redactado así:
“Moción de censura y cuestión de confianza
Artículo 86. El Congreso hará efectiva la responsabilidad política del consejo de ministros o de los ministros por separado mediante la moción de censura o el rechazo de la cuestión de confianza; de acuerdo con las siguientes reglas:
[…]
e) Si la cuestión de confianza es presentada por el presidente del consejo de ministros a nombre del Consejo en su conjunto, y ésta le fuera rehusada, se producirá la crisis total del gabinete ministerial, aplicándose la regla prevista en el literal b) precedente. El planteamiento de la cuestión de confianza de todo el Gabinete se rige según lo establecido en el primer párrafo del artículo 126 de la Constitución.
No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el presidente del consejo de ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
Lo subrayado son los textos agregados a la versión original de la norma reglamentaria y como se puede apreciar todas tenían el claro propósito de dificultar o impedir que el Poder Ejecutivo utilizara nuevamente la cuestión de confianza.
Posteriormente a la aprobación de la modificación legal, un grupo de congresistas plantearon ante el Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad porque a su juicio la norma violentaba sendos artículos de la Constitución Política del Perú.
La sentencia del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional a través del Expediente 0006-2018-P1/TC emitió sentencia que declaró inconstitucional todas las modificaciones del literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso, planteando asuntos de forma y de fondo que pueden leerse en dicho documento.
Sin embargo, para fines de este ensayo, es necesario resaltar el aspecto de si el Poder Ejecutivo puede o no interrumpir un procedimiento legislativo o un procedimiento de control político o la aprobación de una norma, aspectos que el Tribunal Constitucional lo desarrolla en los fundamentos 76 y 77, al respecto manifiesta:
- Entonces, la norma impugnada, al establecer que “no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”, resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la referida institución y alterando la separación de poderes.
- Por ello, corresponde declarar fundada la demanda por trasgredir los artículos 43, 132 y 133 de la Constitución; y, por ende, debe declararse inconstitucional el párrafo: «No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político». (Tribunal Constitucional del Perú, 2018, pág. 25)
Queda claro que, el párrafo incorporado, a juicio del Tribunal Constitucional es inconstitucional, por lo que, en sentido contrario, el Poder Ejecutivo si puede “promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político… en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande” (Tribunal Constitucional del Perú, 2018, pág. 25).
Lo que no quedó claro para todos es si esta capacidad que tiene el Poder Ejecutivo también comprende la posibilidad de hacer cuestión de confianza sobre una reforma constitucional o la selección y elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, —aunque se omitió la destitución de estos—, y si la exigencia de transparencia o cualquier otra argumentación que haga el Poder Ejecutivo forma parte de “los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande”. (Tribunal Constitucional del Perú, 2018, pág. 25).
Por estas razones, aparece la controversia sobre el alcance y límites de la cuestión de confianza que formula el Poder Ejecutivo, puesto que, al no atenderse por parte del poder legislativo, la suspensión del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, como sabe este continuó lo que ocasionó, posteriormente, su disolución.