La fragmentación del parlamento: Caso Perú y Chile

Dos variables trastocaron y diluyeron dicho efecto: Por un lado, tenemos el factor “invitados”, es decir, aquellos candidatos que fueron presentados por un partido o alianza que lograron ganar un escaño y que no militaban en organización política nacional, pero si arraigo en sus respectivas circunscripciones...

Sin embargo, podría argumentarse que en el caso de Fuerza Popular el efecto “invitados” no aplica, puesto que dicha bancada sólo perdió 1 de los escaños que inicialmente tuvo. El efecto no se nota en este caso, pues dicha bancada se inhibió de recibir algún tipo de recursos, menos formar parte de la Mesa Directiva y es el único grupo parlamentario que se mantuvo al margen de los reajustes frente al gobierno.

Justamente, aquí interviene las otras variables que propician la fragmentación. La participación de las bancadas en la conformación de la Mesa Directiva que encabeza la bancada de gobierno; en el caso de Fuerza Popular, no han formado parte de directiva alguna. Los intercambios de “recursos” y/o ofrecimientos para que dichas bancadas y los congresistas invitados voten por la lista de gobierno, y la posibilidad de tener una mejor posición negociadora al conformar una bancada distinta a la de origen, para la obtención de cargos (Vocerías, presidencia de comisiones, vicepresidencia en la Mesa Directiva) y recursos (muebles, oficinas y personal)  en el Parlamento.[11] En dicho escenario, es que el Poder Ejecutivo tiene que desenvolverse para lograr que las iniciativas presentadas sean aprobadas por el Parlamento.

Grupos parlamentarios y poder ejecutivo

Un aspecto de la relación entre los poderes ejecutivos y legislativos tiene que ver cómo interactúan los grupos parlamentarios frente al Poder Ejecutivo. Desde tal perspectiva, tenemos por un lado tres escenarios posibles: 1) que el poder ejecutivo tenga mayoría parlamentaria con miembros de su partido; 2) que el poder ejecutivo logre una mayoría parlamentaria sobre la base de algún tipo de acuerdo con más de un grupo parlamentario; y, 3) que el poder ejecutivo no tenga acuerdo alguno con los grupos parlamentarios. En el contexto institucional dado, se da paso a las prácticas y estrategias políticas para lograr el objetivo de lograr el apoyo suficiente en el parlamento, que se traduce en los votos necesarios para la implementación de la política de gobierno.

El primer escenario, es la situación ideal, ya que el poder ejecutivo tiene una bancada congresal que es de su propio partido y esta tienen mayoría en el parlamento, por lo menos para tomar decisiones en las que se requiere, únicamente, mayoría simple. En el segundo escenario, el poder ejecutivo tiene que lograr una mayoría congresal estable en el tiempo sobre la base de acuerdos con otros grupos políticos o en su defecto, acuerdos tema por tema; en este último caso, al no haber previsibilidad sobre las decisiones de políticas públicas. El tercer escenario es que provoca la confrontación que desencadena la escalada de enfrentamiento entre los poderes del Estado; este último escenario es el que provocaría la ruptura institucional, independientemente del régimen político.

La literatura respecto del papel del parlamento en el sistema gubernativo desde la perspectiva constitucional, omite parte de la compleja realidad política de los Estados, ya que, incluso en escenarios en que los parlamentarios puedan sufrir de parte de los ciudadanos de un descrédito creciente y de las entidades del poder ejecutivo que pudieran menospreciar su rol, es indiscutible que, los parlamentos tienen un peso específico en el proceso gubernativo que va más allá de las atribuciones que puedan tener en sus constituciones. Por ello, el enfoque institucional agrega la capacidad de conocer, además las prácticas políticas.

Aquí se expresan, en los casos estudiados, similitudes como diferencias importantes en el funcionamiento político de Chile y Perú. Un aspecto institucional a considerar es que a pesar que ambos países tienen sistemas pluripartidistas, que se refleja en sus respectivos parlamentos, las bancadas congresales como se ha descrito, tienden a mantenerse unidas en el caso chileno, mientras que, en el caso peruano, tienden a fraccionarse.

Conclusiones

Luego de haber repasado los arreglos institucionales de Chile y Perú estamos en condiciones de responder a la pregunta: ¿Qué variables intervienen para que en el caso peruano y chileno los parlamentos mantengan o no la conformación de sus bancadas congresales?

  1. En el caso chileno, en el sistema electoral, la circunscripción binominal ejercer un fuerte efecto entre los partidos políticos para formar colaciones duraderas que les permita alcanzar al menos 1 de los 2 escaños en disputa. En el caso peruano, en el sistema electoral, las circunscripciones plurinominales, con la barrera o valla electoral a nivel de circunscripción y nacional como factor restrictivo, no propicia que los partidos políticos formen coaliciones duraderas.
  1. En el caso chileno, la ley de partidos regula la existencia de las coaliciones de partidos, incluso hasta el nivel de procedimiento de decisión. En el caso peruano, se regulan las alianzas electorales, las mismas que se disuelven con el mismo proceso electoral, no existe regulación en la ley de partidos sobre las alianzas políticas o coaliciones.
  1. En el caso chileno, sólo los partidos políticos constituidos en cada región sobre la base del 2.5% de la población electoral pueden presentar candidatos al parlamento, es decir tienen base regional; en el caso peruano, los partidos políticos al no tener base regional, invitan a los líderes regionales a formar parte de sus respectivas listas.
  1. En el caso chileno, la legislación prevé que el escaño le pertenece al partido, especialmente cuando el parlamentario es invitado, y se ha regulado su renovación en caso de su probable salida: El escaño es del partido; en el caso peruano no existe una regulación de esa naturaleza.
  1. La legislación chilena asocia al partido político con el grupo parlamentario; la legislación peruana lo asocia a un número de parlamentarios, dando prioridad al individualismo que a la institución partidaria. Asimismo, la legislación chilena no conceptualiza al grupo parlamentario en función de la asignación de recursos humanos o físicos como sí lo hace la peruana.
  1. Las negociaciones políticas entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en el caso chileno se hacen a través de los grupos parlamentarios y comités de coordinación del poder ejecutivo; en el caso peruano, las negociaciones, además de los grupos parlamentarios, se realizan con los congresistas en particular e incluso tema por tema, lo que resta institucionalidad y da paso a relaciones clientelares.
  1. En un escenario descrito en los puntos 1 – 6, para el caso peruano, resultan incentivos institucionales para que los parlamentarios se disgreguen de sus grupos parlamentarios de origen.

Propuesta de diseño institucional

Una propuesta de diseño institucional implica tener presente dos aspectos: La variable o variables que nos permita reducir el fraccionamiento de los grupos parlamentarios peruanos y por otro lado, la viabilidad de la posible reforma a implementar, cuidando que, esta propuesta no contradiga o haga inviable otras reformas que se quieran implementar.

Asimismo, hay que considerar que propugnar circunscripciones binominales en el Perú es casi inviable, puesto que implicaría reacondicionar las circunscripciones electorales y ello implicaría una reforma electoral, que, si tiene éxito, demandaría al menos 2 legislaturas ordinarias para lograr su aprobación final.

Considerando que el objetivo de la propuesta es reducir el fraccionamiento de los grupos parlamentarios peruanos, es que se proponen las siguientes reformas institucionales en orden de prioridad:

  • Regular la conformación de los partidos políticos, eliminando la recolección de firmas y haciendo que estos se constituyan en cada circunscripción electoral con un porcentaje por determinar (2.5 – 5.0%).
  • Regular la valla electoral para que sólo queden aquellos que sobrepasan el umbral del 5% de la votación nacional y que los partidos políticos solos y los que conforman alianzas electorales que sacan menos de ese porcentaje pierden su inscripción en el registro de organizaciones políticas.
  • Regular la conformación y extinción de las alianzas electorales y las coaliciones con el propósito de evitar que sus miembros se queden exentos de un partido político y/o alianza de partidos.
  • Regular en el Reglamento del Congreso el proceso de constitución y decisión de los grupos parlamentarios, reducir los órganos de la organización parlamentaria para que la Mesa Directiva y los voceros de los grupos parlamentarios constituyan un solo órgano.
  • Establecer en el Reglamento del Congreso la relación partido político y/o coalición con el grupo parlamentario.
  • Establecer que la elección de los órganos de la Organización Parlamentaria sea al inicio del Período Parlamentario y se renueve una vez durante dicho período.
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