La fragmentación del parlamento: Caso Perú y Chile

Dos variables trastocaron y diluyeron dicho efecto: Por un lado, tenemos el factor “invitados”, es decir, aquellos candidatos que fueron presentados por un partido o alianza que lograron ganar un escaño y que no militaban en organización política nacional, pero si arraigo en sus respectivas circunscripciones...

En el caso chileno, la conformación de los comités al tener dos cámaras tiene matices que los describimos a continuación. Los diputados y senadores constituyen comités parlamentarios[6]  sobre la base de los partidos políticos que logran ingresar al Congreso, en el caso de los diputados los partidos constituyen comités por cada 7 representantes que tenga, es decir, nominalmente, un partido con más de 14 miembros, podría constituir al menos 2 comités parlamentarios.

Asimismo, aquellos partidos que tienen menos de 7 representantes, pueden unirse con otros partidos y juntos formar comité parlamentario si suman al menos 7 representantes. Mientras que, los diputados independientes pueden agruparse entre ellos y formar bancada con el mismo requisito de 7 representantes o incorporarse a un comité parlamentario constituido por algún partido político.

Cada comité parlamentario tiene un jefe quien ejerce la representación de sus demás miembros. En el caso, que un partido político tenga más de un comité parlamentario, cualquiera de los jefes de bancada puede ejercer la representación de acuerdo al orden de prelación que el partido establece.

Entonces, con tanta dispersión en el caso de los diputados chilenos, cómo se logra tomar decisiones si aparentemente, el fraccionalismo sería mayor, incluso que en el caso peruano. La respuesta está en dos aspectos centrales: Por un lado, los comités parlamentarios constituyen la única entidad congresal que tiene las principales atribuciones de la Cámara de Diputados[7] y, por otro lado, el Reglamento de la Cámara establece un procedimiento mediante el cual, si al interior de un partido político en donde haya más de un comité parlamentario y en estos no haya acuerdo sobre un punto a decidir, se tomará como voto en que obtenga la mayoría de los miembros asistentes. (jefes de comité parlamentario de un mismo partido) y en el caso de empate, se dará como no emitido.

Por otro lado, los diputados miembros de un comité parlamentario, podrán oponerse a una decisión, siempre que este se hubiera adoptado por mayoría, el cual será debatido en la Sala (Pleno), pero no podrán oponerse si la decisión se hubiera adoptado por unanimidad.

No es que no haya renuncias entre los parlamentarios chilenos y cambien de bancada, pero tales “movimientos” no implican la conformación de nuevos comités parlamentarios, ni menos la recomposición de las fuerzas políticas que conviven en Congreso.

En el caso del Senado chileno, los comités parlamentarios se constituyen sobre la base de los partidos políticos que tienen representación, mientras que, en el caso de los senadores independientes para constituir comité parlamentario deben juntarse al menos 3 miembros o en todo caso adherir a un comité constituido por un partido político. Cada comité parlamentario designa 2 representantes quienes tienen el peso proporcional a la cantidad de votos que tiene el partido político en el senado. El proceso decisional, tanto al interior como en la cámara es muy similar que en los diputados.

En el caso peruano, los grupos parlamentarios están regulados por el artículo 37 del Reglamento del Congreso de la República, se definen como el: conjunto de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas. Como puede notarse en su definición, esta no se establece sobre la base de la relación al partido político, sino sobre la base a las ideas e intereses comunes, es decir, sobre el individuo parlamentario y no sobre la organización partido político.

Asimismo, la conformación del grupo parlamentario sólo es posible si se unen al menos 6 congresistas y se constituyen grupo parlamentario especial aquellos congresistas que no logran reunir 6 miembros, sólo para presentar proyectos de ley y se prevé que congresistas que conforman un mismo partido, no pueden constituir más de un grupo parlamentario. No hay más regulaciones previstas.

Como puede apreciarse, en comparación con el caso chileno, no existe la asociación partido político – grupo parlamentario, esto es especialmente grave puesto que, al destacarse el papel del parlamentario en detrimento al partido político, lo que se favorece es el individualismo congresal.

Asimismo, en el caso peruano, al interior del Parlamento hay una cantidad de órganos congresales que pueden superponerse atribuciones en la que están representados los diversos grupos parlamentarios.[8] Lo más importante, en el caso peruano, no existe el mecanismo que bloque a los representantes que no están de acuerdo con las decisiones que toman los voceros de los grupos parlamentarios, sino que estos pueden oponerse en el Pleno de esto e incluso, esta instancia puede reconsiderar la decisión tomada, para variarla.

Por otro lado, la reglamentación existente en el caso peruano, no establece las regulaciones respecto del proceso de decisión al interior de los grupos parlamentarios como las reglas de decisión y la publicidad de las mismas. Finalmente, la previsión de establecer aspectos logísticos para su conformación, resultan irrelevantes para el funcionamiento propio del Congreso, y más bien, en un escenario de fragmentación congresal, podría resultar un estímulo para provocarlo.

El sistema electoral

En el caso chileno, un factor de cohesión entre los partidos es que han aprendido que solos no son capaces de formar gobierno, ni menos alcanzar a menos 1 de los 2 escaños que están en disputa en cada circunscripción electoral, por lo que el sistema multipartidista está fuertemente condicionado por el sistema electoral binominal. Por otro lado, el clivaje Pinochet ha dividido a los partidos políticos en dos segmentos básicos, aquellos que están opuestos a la herencia pinochetista y aquellos que resaltan el legado del gobernante de la última dictadura militar chilena.

Luego del proceso electoral, estas coaliciones se mantienen, en tanto persiste por un lado las reglas del sistema electoral y aparece la expectativa en el caso del gobierno de reforzar dichos vínculos con el intercambio de o la asignación de recursos (recompensas a los ganadores y perdedores de la alianza) y, por otro lado, la expectativa de la oposición de constituir gobierno en el siguiente período gubernamental.

Precisamente, ese escenario, facilita o reduce la posibilidad de conflicto entre el ejecutivo y el parlamento, puesto que al interior de la coalición pueden existir diferencias en la formulación de políticas, expresadas en las iniciativas legales que son presentadas por el poder ejecutivo y aprobadas por el parlamento. Además, en el caso que el gobierno no tuviera mayoría, aplicar la estrategia 2 para obtener la mayoría necesaria.

En el caso peruano, el sistema electoral no tiene ese efecto reductor, un primer aspecto es que las circunscripciones electorales tienen desde 1 hasta 35 escaños por repartir ya que se toma en consideración la cantidad de población electoral de cada uno de ellos. Por otro lado, al carecer de regulación ni estímulos para la conformación de coaliciones, como ya se explicó, los congresistas electos quedan “libres” luego de la elección respecto de la alianza electoral formada.

A pesar de haberse introducido un factor reductor como la barrera electoral en el año 2005 en el cual se estableció que a la asignación de escaños sólo ingresarían los partidos y alianzas que alcanzaran al menos 7 representantes en más de una circunscripción o que por lo menos hayan obtenido el 5% de los votos válidos a nivel nacional, que como se observa en el cuadro adjunto, el efecto se logró, puesto que 6 organizaciones políticas alcanzaron escaños para el período parlamentario 2011 – 2015, 1 menos que en las elecciones 2006 – 2011.

Dos variables trastocaron y diluyeron dicho efecto: Por un lado, tenemos el factor “invitados”, es decir, aquellos candidatos que fueron presentados por un partido o alianza que lograron ganar un escaño[9] y que no militaban en organización política nacional, pero si arraigo en sus respectivas circunscripciones; y, por otro lado, la conformación de alianzas electorales que se diluyeron a lo largo del tiempo. Hay que anotar que, por ejemplo, Perú Posible fue con su denominación y logotipo, pero en su seno estaban candidatos de Acción Popular y Somos Perú.

Precisamente, la ilustración 1 muestra cómo estuvo compuesto el Congreso al iniciar el período 2011 – 2016, viéndose claramente el peso de los invitados y las alianzas formadas para dicha elección. Puede afirmarse que todas las alianzas se dispersaron a lo largo del tiempo y que los congresistas invitados aparentemente fueron los más tentados a salir de sus respectivas bancadas congresales de origen como puede apreciarse en la tabla 2, se pasó de 5 a 9 bancadas.

Ilustración 1: composición de los grupos parlamentarios al inicio del mandato congresal 2011 – 2015 [10]

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