La fragmentación del parlamento: Caso Perú y Chile

Introducción

Los partidos políticos son el canal de articulación entre la sociedad y el Estado. Una de las formas de cumplir con dicha función es su incorporación en el Parlamento, luego de competir en un proceso electoral.

En el seno del Parlamento, los grupos parlamentarios tienen una serie de funciones asignadas en sus respectivos ordenamientos reglamentarios, pero quizás, las funciones más importantes están vinculadas a las funciones propiamente políticas, que implican entre otros aspectos el control de la Mesa Directiva, las comisiones ordinarias, la orientación de la Agenda Legislativa y lo más importante, si un grupo parlamentario o la unión de ellos, logran formar mayoría en favor del gobierno.

En ese escenario, el rol del parlamento en el equilibrio de la gobernabilidad y la representación en el sistema político es de suma importancia, más, en entornos en que las democracias como la peruana y chilena, en diferente magnitud pasan por procesos de consolidación y a la vez de demandas de reformas a su interior.

El núcleo duro de los parlamentos lo constituyen los partidos políticos, los mismos que se constituyen en bancadas en un entorno institucional específico y sus miembros. Los parlamentarios, actúan en función a este entorno, y también, a la coyuntura específica, que hace que se mantenga dentro de él, o se separe del mismo, bajo cualquier tipo de argumentación.

Al revisar el accionar de los grupos parlamentarios o bancadas en los casos de Chile y Perú, observamos que, en el primer caso, los partidos políticos al constituir comités al interior del parlamento, se mantienen unidos a lo largo del tiempo, al contrario de lo que sucede en el Perú, donde los grupos parlamentarios se van disgregando a lo largo del tiempo, cambiando completamente la composición del parlamento.

En el caso del Perú, desde las esferas de la sociedad y los medios de comunicación, se discute este tipo de comportamiento de los congresistas, que, por diversas circunstancias y argumentaciones, cambian de bancada o grupo parlamentarios. Las críticas se centran principalmente desde la perspectiva ética del comportamiento, así se cuestiona la falta de lealtad hacia los ideales partidarios primigenios, como al oportunismo del cambio por razones electorales, entre otros factores. Esta corriente, se expresa en el estudio del transfuguismo parlamentario en el que el eje del análisis se centra en los patrones de comportamiento de los tránsfugas.

En cambio, en el caso peruano, los grupos parlamentarios se han fraccionado reiteradamente, reconfigurando la conformación y el equilibrio de las fuerzas políticas al interior de la institución congresal, llegando a dos situaciones extremas, durante el penúltimo año del gobierno de Alejandro Toledo y del presidente actual Ollanta Humala, sus bancadas parlamentarias que constituían las primeras minorías, por los constantes fraccionamientos, perdieron dicha condición, cediendo el paso a grupos o bancadas de la oposición. En el caso del gobierno de Toledo, incluso, su partido perdió el control de la Mesa Directiva y es muy probable que le suceda lo mismo al partido del presidente Humala.

Este trabajo pretende explorar, aquellas variables institucionales, no institucionales y normativas que incentivan o desincentiva el fraccionamiento de las bancadas en el Congreso.

El sistema político peruano y chileno y el régimen parlamentario

Si vemos los regímenes políticos peruano y chileno desde su ámbito estrictamente constitucional, podríamos estar tentados a suponer que los parlamentos tienen poco o ninguna importancia respecto del proceso gubernamental en general, puesto que, ambos pueden ser vistos —con ciertos matices— como regímenes presidenciales. En tal sentido, suponer que la preeminencia del presidente de la república en la fijación e implementación de las políticas sería suficiente para llevarlas a buen puerto.

Ambos países, sin embargo, al adentrarnos en los arreglos y prácticas institucionales, notamos que ciertas reglas normativas en la legislación constitucional sobre los partidos políticos, el sistema electoral y la reglamentación de las asambleas legislativas, propician en el caso peruano, incentivos para provocar las ruptura partidaria, mientras que en el caso chileno, los incentivos, existiendo no propician las rupturas, todo lo contrario, los acuerdos partidarios, perduran en el tiempo y siendo el chileno, un sistema multipartidista, al igual que el peruano, los primeros se sostienen a lo largo del tiempo, mientras que los segundos no.

La conformación del parlamento en Chile y Perú

La regulación de las alianzas y pactos electorales

El artículo 3 de la ley electoral chilena al regular a los pactos electorales entre partidos políticos para las elecciones parlamentarias, prevé que estos podrán presentar candidatos independientes; en el mismo sentido, el artículo 15 de la Ley de Partidos Políticos peruano regula las alianzas electorales, mientras que el artículo 24 Orgánica de Elecciones peruano prevé que una quinta parte del número total de candidatos puede ser designada directamente por su dirigencia.

En el caso peruano, según la legislación electoral[1], las alianzas sean de partidos o electorales fenecen con la terminación del mismo proceso electoral, aspecto que técnicamente, deja a los miembros de dichas alianzas electorales libres de cualquier vínculo formal que los obligue necesariamente a constituir grupos parlamentarios, es decir, desde el inicio de la conformación del Congreso en el Perú sus miembros se ven libres de decidir si extienden o no su alianza, pero no sometidos a una regulación legal, como sí se observa en el caso chileno, en donde incluso, la regulación de los pactos electorales es más detallada y prevé su relación con las lista de candidatos independientes.

Sobre la elección de los candidatos invitados y/o independientes, es decir aquellos que los partidos políticos y/o alianzas patrocinan, pero que no son sus militantes, la legislación electoral chilena prevé que estos no serán reemplazados, sino que será el partido y/o alianza quien señale quien será su reemplazo; en el caso, peruano no hay una previsión legislativa al respecto. La ley electoral peruana prevé el reemplazo de cualquier parlamentario por su accesitario, independientemente si es o no miembro de un partido y dentro de la lista.

La diferencia significativa es que, en el caso chileno, el escaño le “pertenece” al partido, por lo que, si un diputado independiente renunciara o se cambiara de partido, perdería su condición de tal y sería reemplazado por el partido. Asimismo, la ley electoral chilena sólo concibe la existencia de partidos políticos y sólo estos pueden presentar candidatos a elección popular, además la existencia del partido político está condicionada a la cobertura geográfica que alcance y a la cantidad de militantes que tenga en función a la 0.25% de la población electoral en cada región; en el caso peruano, el espectro de organizaciones partidarias es más amplio, en el que además de los partidos políticos se considera a las organizaciones y movimientos de alcance local y regional, no existe exigencia para que estos tengan un mínimo de militantes inscritos, sino su existencia se circunscribe a no menos del 3% de adherentes de quienes sufragaron en las elecciones nacionales.[2]

Mandato de los parlamentarios y de sus mesas directivas

Un primer aspecto a anotar es que siendo el chileno un sistema bicameral, el mandato del Senado dura 8 años y se renueva alternadamente cada 4 años[3], los diputados se eligen por un período de 4 años, la presidencia del Senado que junto a sus dos vicepresidentes constituyen la Mesa de la Corporación, dura el período legislativo de 4 años; en el caso de los diputados, el mandato de la Mesa Directiva también dura el período legislativo de 4 años.  Mientras que en el caso peruano, siendo unicameral, el mandato de la Mesa Directiva dura 1 año, lo que significa que durante el mandato congresal peruano se elegirán a 5 Mesas Directivas con sus correspondientes presidentes.[4]

Es decir que, en el caso chileno, la presidencia y vicepresidencia tiene una duración mayor en comparación con la peruana, lo que conllevaría a una ventaja respecto de la peruana, en varios sentidos: primero, la competencia por el control de la Mesa se realiza una sola vez en el caso chileno, mientras que en el peruano se realiza 5 veces durante el período legislativo. Por otro lado, la permanencia en el puesto mayor a un año les otorga a sus miembros una experiencia en el ejercicio del cargo que les sirve justamente para la interrelación que se establece con los interlocutores del Poder Ejecutivo.

Conformación de los grupos o comités parlamentarios y las comisiones

Los reglamentos parlamentarios contienen regulaciones especiales sobre ellos, relativas a: 1) el número mínimo de parlamentarios que se requiere para constituirlos; 2) sus funciones y atribuciones, entre las que destaca la de coordinación política; 3) los recursos físicos y humanos que les corresponden; y 4) su órgano institucional de coordinación, consulta y decisión.[5] En el caso de estudio, la legislación chilena no regula el punto 3 el peruano sí. Un componente a considerar los aspectos institucionales en la conformación de los grupos o comités parlamentarios y las prácticas que se emplean en los casos de Perú y Chile.

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