El funcionamiento del parlamento en América Latina: El control sobre la actividad legislativa y el Apoyo político de las élites parlamentarias en perspectiva comparada

Para ello, se ha revisado la investigación más reciente sobre el particular por lo que se presentan las principales líneas de investigación sobre la materia: El control de la actividad legislativa entendido como la intervención del poder ejecutivo en la formulación de las normas y control de la agenda legislativa y el apoyo político de las élites parlamentarias.

La tasa de éxito de los poderes ejecutivos aumenta cuando estos tienen la capacidad de iniciativa legislativa o cuando tienen la prerrogativa de convocar a legislaturas extraordinarias. Asimismo, se encontró que el veto y la legislación por decreto por parte del ejecutivo, no garantiza el éxito de las propuestas legislativas del ejecutivo; por otro lado, encontró que el éxito y la participación legislativa están influenciados por determinantes institucionales (constitución, reglamentos de las cámaras, partidos políticos) ya que se constituyen en límites del comportamiento de los actores en escenarios específicos de colaboración y/o conflicto.

Respecto de la participación de los poderes ejecutivos, los hallazgos indican que el escenario institucional más favorable es aquel en el cual la distancia ideológica y la polarización sean baja entre los partidos políticos que componen en parlamento. “Las dos variables que intervienen con más fuerza en el control de la actividad legislativa son el diseño institucional y las mayorías legislativas[4].

Sobre la ase de los resultados obtenidos, la autora sostiene que, la existencia de poderes constitucionales otorgados a los presidentes no asegura el control sobre la legislación si es que no se cuenta con una mayoría congresal, que ante la ausencia de esta situación, lo que se evidencia es la construcción de colaciones, incluso en contextos de polarización y fragmentación congresal, por lo que concluye: “Los casos latinoamericanos evidencian que en los contextos favorables institucionalmente al Parlamento, los Presidentes, independientemente de su mayoría legislativa”.[5]

Por esa razón, sostiene que el estudio también ha servido para contradecir los argumentos que quienes cuestionaban la capacidad de los presidencialismos en Latinoamérica por el hecho de que el presidente no tenga el control del parlamento, puesto que la evidencia muestra que en el caso de que el ejecutivo no tiene mayoría, esta se constituye con coaliciones que les permite actuar como si tuviera mayoría.

En un estudio similar, en que participa la autora[6], se utiliza el mismo Índice de Potencial Institucional Legislativo IPIL, en este caso aplicado a 30 presidentes de la república entre los años 1993 a 2010, lo que mejora a juicio de los investigadores la investigación, puesto que: “Si se tomara como unidad de análisis el país, sería difícil evaluar el papel que las características cambiantes de la legislatura tienen sobre el control presidencial de la agenda,[7] por ello, agrupan en dos a los presidentes en función a si estos logran o no tener control sobre la agenda legislativa, 14 presidentes si tuvieron control sobre la agenda legislativa, mientras que 16 no.

La pregunta que se quiere responder en esta segunda investigación es: ¿Qué factores explican esta variación?, es decir que se presente una distribución bimodal en cuanto al control de la agenda legislativa por parte del poder ejecutivo en los países latinoamericanos. El resultado de esta investigación “sugiere que la combinación de distancia ideológica y potencia institucional es la principal combinación histórica que torna probable el control presidencial de la agenda. Cuando estas condiciones se ven reforzadas por la presencia de una mayoría parlamentaria o por un sistema partidario poco fragmentado, parece casi seguro que el Ejecutivo domine la agenda. Asimismo, encuentran que: “De manera alternativa, la presencia de una mayoría parlamentaria fiel al Ejecutivo en un sistema partidario poco fragmentado también facilita el control de la agenda, y estos mecanismos se refuerzan en contextos de clara distancia ideológica entre los partidos”. [8] Sin embargo, afirman que no es posible ofrecer respuestas definitivas a las preguntas complementarias de la investigación, pero que un enfoque comparado permitirá hacer reflexiones sobre el tema.

Debe destacarse que en esta investigación se  introdujo un modo distinto de conceptualizar el control presidencial de la agenda parlamentaria sobre la base de la participación mayoritaria del Poder Ejecutivo en la producción legislativa, lo que permite distinguirlo de la mera capacidad presidencial de obtener aprobación parlamentaria; por otro lado, se introdujo  en el estudio dos tipo de verificar las conclusiones halladas, por un lado se utilizó el análisis cualitativo comparativo (QCA) para interpretar los mecanismos causales en los que varias condiciones institucionales interactúan para definir la formación de políticas públicas y un modelo estadístico saturado para verificar las conclusiones del análisis cualitativo, encontrando una perspectiva común para integrar los modelos de regresión y el enfoque de QCA.

Observaciones a la investigación

Precisamente, una primera observación a la investigación inicial, tiene que ver con la heterogeneidad temporal entre los países estudiados, que van en algunos casos desde la década de los 70, otros desde los 90 y así por estilo, sin considerar el período de gobierno, ya que en esa distancia temporal se incluyen gobiernos de un mismo país que se han regido sobre bases constitucionales, electorales y reglamentarias distintas, como en el caso peruano en el que se le asignó al grupo parlamentario la prerrogativa de la iniciativa legislativa en detrimento del parlamentario individualmente (2005), elemento que no es analizado en la primera investigación y que es mejorada en la investigación grupal.

Sobre el particular, también puede observarse que los proyectos que se presentan y logran ser aprobados como una ley a iniciativa del poder ejecutivo, también se acumulan los que presentaron los congresistas en el mismo sentido, por lo que, para efectos contables, una ley puede contener más de una iniciativa legislativa detrás. En tal sentido, además de la temporalidad mencionada, así como los ordenamientos legales que regulaban las actuaciones de los poderes ejecutivos y legislativos, los indicadores de éxito podrían afinarse para considerar los aspectos mencionados, especialmente, la variable temporal de análisis.

Una segunda observación tiene que ver con el funcionamiento de las coaliciones que se forman en escenarios de minorías congresales. Si la investigación se centra en saber quién controla la actividad legislativa y se concluye que en el caso latinoamericano, los presidencialismos logran funcionar incluso en escenarios de aparente debilidad —minoría del poder ejecutivo en el parlamento—, no se mencionan expresamente, los ofrecimientos (reales o nominales) que los poderes ejecutivos formulan no a una bancada que puede ser resultados de una negociación y acuerdo, sino a parlamentarios específicos o a grupos de parlamentarios que constituyen bancadas “nominales” con el propósito de conseguir parte de los frutos de las negociaciones.

Es decir, las instituciones constriñen comportamientos a los actores, pero en escenarios pluripartidistas, también las reglas, evidencian que la posibilidad de que otro partido llegue al poder después del mandato de turno esté afectado o relacionado por la cantidad de competidores que abran en el siguiente proceso electoral. En ese escenario, un parlamentario sin futuro político, pero que tiene un mandato, se verá tentando a sacar el máximo provecho posible a la situación. Ese escenario no ha sido evaluado en tanto que el índice se centra en los aspectos institucionales formales, y no en aquellas variables institucionales que incentivan la dispersión de los partidos una vez llegados al parlamento.

Apoyo político de las élites parlamentarias

Sobre la base de encuestas realizadas[9] a los parlamentarios de los países de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú entre los años 1991 – 2006, el estudio del apoyo político de las élites parlamentarias en el marco de la cultura política. (Mancilla Margalli, 2008).