El funcionamiento del parlamento en América Latina: El control sobre la actividad legislativa y el Apoyo político de las élites parlamentarias en perspectiva comparada

Introducción

La idea propuesta es mapear los referentes más importantes de la literatura sobre el funcionamiento del Congreso en América Latina desde una perspectiva comparada. Para ello, se ha revisado la investigación más reciente sobre el particular por lo que se presentan las principales líneas de investigación sobre la materia: El control de la actividad legislativa entendido como la intervención del poder ejecutivo en la formulación de las normas y control de la agenda legislativa y el apoyo político de las élites parlamentarias. En todos los casos, los estudios tienen como base a sistemas políticos de los países latinoamericanos.

El control sobre la actividad legislativa

El supuesto predominante es que los presidentes tienen mayor poder que los parlamentos, en tanto los sistemas políticos latinoamericanos son principalmente presidenciales. Sobre dicha premisa es que se han elaborado una serie de investigaciones en los años recientes en los cuales por un lado se propone un sistema parlamentario para Latinoamérica y por el otro se establece que el presidencialismo y el multipartidismo sin colaciones son los problemáticos.

En ese escenario, se han efectuado estudios empíricos que sobre la base de índices se mide el éxito y la participación de los poderes ejecutivos y legislativos en la formulación de las normas legales. Así, (García Montero, 2014) luego de hacer un repaso sobre la literatura sobre la actividad legislativa algunos parlamentos latinoamericanos concluye que: “estos trabajos, al carecer de otros casos de comparación, no pueden concluir si realmente los Parlamentos tienen un papel secundario en términos comparados o tan sólo pueden llegar a conclusiones que relacionen la actividad legislativa del país a lo largo del tiempo y ver cómo influyen los cambios políticos e institucionales acaecidos en ese periodo temporal en la producción legislativa.”[1]

Llega a dicha conclusión, puesto que son estudios de caso en los que se evalúa principalmente, la importancia del ejecutivo como iniciador (Iniciativa) e impulsor (Agenda) del proceso legislativo, muy por encima del papel que los parlamentos en contexto en los que estos son los que centralizan la función legislativa.

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Asimismo, destaca las investigaciones en las que se analiza la tasa de aprobación de las iniciativas legislativas propuestas por el poder ejecutivo que se realizó en 8 países (Saeigh, 2004) en los que se concluye que, los poderes ejecutivos de 3 países logran una tasa de aprobación del 50%, por lo que concluye que estos, a pesar de no tener mayorías en el parlamento, logran gobernar con el apoyo de coaliciones; y que las dificultades aparecen cuando los partidos están polarizados o cuando en el propio poder ejecutivo no hay coherencia en sus políticas o se deben negociar cambios políticos más amplios (reformas o temas controversiales). Finalmente, hace referencia al estudio de (Alcántara, 2005) el cual se elaboró sobre la base del estudio de 14 países latinoamericanos en la que destaca que el papel del parlamento no es marginal en todos los casos.

La crítica general a dichos estudios por parte de la autora es que los estudios al centrarse en el éxito del ejecutivo en la aprobación de las normas que propone no tienen en común los criterios para construir las variables de análisis y que entre estas hay una gran heterogeneidad.

Por ello propone e implementa el Índice de potencia institucional legislativa (IPIL) constituido por 14 variables extraídos de las constituciones, los reglamentos de las cámaras clasificados en función a las etapas del proceso legislativo y el rol de los partidos políticos que se centran en dos componentes: los indicadores éxito (relación entre el número de iniciativas que presenta un actor y la cantidad final de las mismas que son aprobadas),  y participación legislativa (relación entre leyes aprobadas de iniciativa de un determinado actor sobre el total de las leyes aprobadas) que se utilizarán para medirla, cuya variable dependiente es la actividad legislativa.

El índice construido sobre la base de evaluar 15 países latinoamericanos en un período variable de tiempo relacionado con cada país. Así Argentina 1984 – 2007, Bolivia 1997 – 2001, Brasil 1990 – 2007, Chile 1990 -2008, Colombia 1994 – 2008, Costa Rica 1995 – 2007, Ecuador 1995 – 2007, Guatemala 1996 – 1999, Hondura 1990 – 2000, México 1982 – 2006, Panamá 1994 – 2002, Paraguay 1989 – 2002, Perú 1995 -2008, Uruguay 1995 – 2007 y Venezuela 1959 – 1989.  Por ello, su investigación propone verificar las siguientes hipótesis:

  • En los casos en los cuales el partido del Gobierno o los partidos de la coalición de gobierno mantengan una mayoría amplia en el Parlamento será más alta la participación del Ejecutivo sobre la legislación y su éxito en la aprobación de sus propuestas.
  • La existencia de un número alto de partidos tiende a limitar las posibilidades de encontrar apoyo a las políticas propuestas por el Ejecutivo, lo que hará disminuir su grado de éxito y su participación en la actividad legislativa. Hecho que se ve potenciado porque el aumento del número de jugadores dentro del Congreso reduce la capacidad de influencia de la Cámara como jugador colectivo.
  • Los Gobiernos compuestos por un solo partido con mayoría legislativa o por una coalición legislativa mayoritaria tendrán más éxito en la aprobación de sus propuestas y en la participación legislativa que aquéllos compuestos por una coalición minoritaria o por un partido en minoría.
  • Mayores distancias ideológicas entre los partidos políticos ocasionan mayor conflicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y disminuyen.
  • La existencia de mayores grados de coherencia entre los legisladores del partido del presidente o de los partidos que componen la coalición gubernamental aumentará el éxito legislativo del Ejecutivo y su participación en la producción legislativa.
  • En aquellos periodos de sesiones caracterizados por grandes distancias ideológicas entre el presidente y los legisladores, tanto el éxito del Ejecutivo como su participación sobre las leyes será inferior.
  • En los periodos de sesiones más cercanos al año en que fue elegido el presidente es superior tanto el éxito del Ejecutivo como su participación en la legislación aprobada, mientras que en los periodos de sesiones coincidentes con el final del mandato de gobierno será inferior el éxito y la participación.[2]
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Los hallazgos son expresados en las conclusiones de la investigación, pudiendo resumirse en lo siguiente:

Los parlamentos más que reactivos de lo que se sostiene como supuesto, son activos en el proceso de análisis y aprobación de la legislación, por ello, el éxito y participación de los ejecutivos es igual de similar que los parlamentarios al momento de aprobarse las normas que proponen, ello es más evidente cuando existe alguna forma de cooperación entre el ejecutivo y el parlamento (mayoría, coalición y/o apoyo tema por tema)[3] lo que evidencia, que la cooperación, no solo favorece al poder ejecutivo, sino también al poder ejecutivo.

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