Diagnóstico situacional del Congreso peruano 2002

En la institución parlamentaria que conocemos es fruto del proceso político general, pero dentro de su dinámica, pueden identificarse dos subprocesos. El continuo histórico que data desde 1820 hasta 1992, en la que con interrupciones, el parlamento era una institución política muy tradicional en su composición, estructura y funciones; y a partir de 1993, donde se dan dos subprocesos. Por un lado, la composición del parlamento es popular, en el sentido que sus miembros, son de diversos estratos sociales y económicos, reduciéndose la presencia de los personajes permanentes. Dos causas, el golpe de estado que propicia la exclusión de los líderes parlamentarios de los principales partidos y el surgimiento de parlamentarios, sin pasado político reciente y conocido.

La estructura institucional: La estructura del Congreso de la República está compuesta de dos ámbitos, la organización parlamentaria y el servicio parlamentario. En el primer caso, se involucra a todo el ámbito político desde los parlamentarios, la mesa directiva, las comisiones, los grupos parlamentarios, entre otros. En el segundo caso, está el aparato de asesoramiento y apoyo administrativo del parlamento.

En la institución parlamentaria que conocemos es fruto del proceso político general, pero dentro de su dinámica, pueden identificarse dos subprocesos. El continuo histórico que data desde 1820 hasta 1992, en la que, con interrupciones, el parlamento era una institución política muy tradicional en su composición, estructura y funciones; y a partir de 1993, donde se dan dos subprocesos. Por un lado, la composición del parlamento es popular, en el sentido que sus miembros, son de diversos estratos sociales y económicos, reduciéndose la presencia de los personajes permanentes. Dos causas, el golpe de estado que propicia la exclusión de los líderes parlamentarios de los principales partidos y el surgimiento de parlamentarios, sin pasado político reciente y conocido. Además, de la reforma institucional de la Constitución, que proveyó, teóricamente al sistema político de un régimen semipresidencial, al instituirse rasgos del parlamentarismo.

Cabe anotar, que la relación Congreso-Ciudadanía se había construido sobre la base del clientelismo político, que permitía a los parlamentarios introducir cambios en las prioridades del presupuesto público, dándose preeminencia a la política local, sin considerar el ámbito nacional. A partir de la Constitución de 1993, los Congresistas perdieron esa prerrogativa, pero el modelo de clientelismo político mantuvo su dinámica, atenuado por el sistema electoral vigente hasta el año 2001, con circunscripción electoral única, que genera representación nacional.

A partir del año 2001, cambiado el sistema electoral con circunscripción electoral múltiple, sobre la base del ámbito departamental, es que vuelve a surgir la lógica del reclamo y vínculo clientelista, entre Congreso-Ciudadanía, manifestado la prioridad de la agenda departamental en el Parlamento, en detrimento de la agenda nacional.

La relación actual es más complicada, en tanto que los Congresistas no tienen capacidad de gasto, y no pueden atender por sí mismos, las promesas que hicieron a sus electores, ni mucho menos, conseguir cosas puntuales para sus departamentos, dando como resultado, una dosis mayor de descrédito ciudadano. Y es que, en los ciudadanos, aún persiste, la lógica tradicional de relación con el parlamentario.

Por otro lado, la reforma institucional realizada con el apoyo del PNUD y el BID entre 1993 y 1997, quienes proveyeron los recursos y el apoyo técnico para un cambio substancial en la administración, gestión y organización del Parlamento. Estos cambios, si bien fueron fructíferos, se dieron en un contexto político desfavorable, que opacó sus logros, resultados y alcances. El Congreso peruano fue entre el período 1993-1997, uno de los más reconocidos a escala internacional, por su excelente capacidad operativa y de respuesta a los requerimientos de los Congresistas. Pero, paralelamente, no se fueron corrigiendo las disfunciones sistémicas que se sucedían, tanto a escala política como a escala administrativo. Más bien, se potenciaron, al introducirse nuevamente elementos perturbadores de índole sistémica, como la caída del régimen político, el desacuerdo sobre la composición de las cámaras y los mecanismos de debate que se habían implementado, que al entender de los parlamentarios, los limitaba en exceso en sus capacidades.

Asimismo, el esquema institucional administrativo, había cedido nuevamente ante la injerencia política, expresada básicamente, en los cambios organizativos que duplicaban funciones, largando procesos y haciendo más complejos procedimientos, como también el uso limitado de las tecnologías informáticas que se habían introducido. La razón, la visión de ser cada área, un espacio propio dentro de la institución, desarticulado de la institución en general.

Sobre estos elementos de juicio general es que, formulamos el siguiente análisis FODA que resume en detalle cada uno de los aspectos presentados hasta el momento.

FORTALEZAS

ÁMBITO POLÍTICO

  • Origen democrático del parlamento
  • Representación plurinominal y departamental
  • Mesa Directiva Multipartidaria
  • Ausencia de mayorías absolutas
  • Apertura a la participación ciudadana

ÁMBITO ADMINISTRATIVO

  • Información legislativa abundante
  • Buenos niveles de productividad del personal
  • Biblioteca legislativa y servicios informáticos de primer nivel
  • Congreso modernizado a escala administrativa
  • Reglamento del Congreso actualizado
  • Se ha definido una visión y una misión institucional

OPORTUNIDADES

ÁMBITO POLÍTICO

  • Proceso de transición democrática fruto de la negociación y el acuerdo político
  • Acuerdo Nacional suscrito por la mayoría de las fuerzas políticas y organizaciones de la sociedad civil
  • Relativo equilibrio inestable entre el ejecutivo y legislativo, que impide rupturas violentas
  • Adecuación de la estructura del parlamento, tendiente a la desconcentración

ÁMBITO ADMINISTRATIVO

  • Existencia de sistemas administrativo de gestión
  • Personal capacitado en áreas de documentación, informático
  • Política de transparencia informativo
  • Capacidad de respuesta a las demandas de los Congresistas y ciudadanos

DEBILIDADES

ÁMBITO POLÍTICO

  • Ausencia de sistema de partidos estable con tradición parlamentaria
  • Debilidad y desorganización de los grupos parlamentarios
  • Confusión de la opinión pública entre Congresistas (mayorías y minorías) con Congreso como institución.
  • Visión prejuiciosa de la población de la labor del Congresista
  • Ausencia de memoria informativa en las Comisiones Parlamentarias por rotación completa del personal cada cambio de legislatura.
  • Débil capacidad de fiscalización de la administración pública ante la ausencia de mecanismos de seguimiento del funcionamiento del gobierno y duplicidad de funciones con Poder Judicial y Contraloría a nivel de investigación.
  • Incapacidad de evaluar y controlar la ejecución de las políticas públicas por deficiencia de información.