Un sistema de consultas ciudadanas en el proceso legislativo

Un efecto complementario de los Foros de la Reforma Constitucional es la posibilidad de introducir en el régimen parlamentario los mecanismos para involucrar a los ciudadanos en el proceso legislativo, es decir en el debate de las normas que el Congreso discute. La práctica parlamentaria tanto de congresistas como algunas Comisiones Ordinarias conocen de una serie de actividades, de muy diversa denominación que han tenido ese propósito; sin embargo, estas actividades no han tenido un criterio de unidad sistémica que permite identificar un propósito deliberativo por parte de sus organizadores.

El caso particular de los Foros de la Reforma Constitucional es especial como lo sostiene Luis Chirinos, al afirmar que: “se marcaba un hito en la historia constitucional peruana pues por primera vez se abría espacio para la participación de la ciudadanía en el proceso”. [1] Se introducía el mecanismo de consulta legislativa como parte del proceso de discusión y socialización del proyecto de Constitución. Esta decisión abría la puerta para que la institución parlamentaria desarrollara el procedimiento que involucra la metodología, el procedimiento y las modalidades de consulta; en tanto que la sociedad civil, reforzaba una demanda de participación en conjunción a un procedimiento que se estaba construyendo.

La pregunta a responder es a saber ¿Cómo introducir un mecanismo de consulta legislativa durante el proceso de discusión de las normas en el Congreso y qué medios tecnológicos podrían utilizarse para lograr resultados? Asimismo, quedaba pendiente ¿cómo deberían calificarse las opiniones emitidas por ciudadanos, representantes de organizaciones sociales y ciudadanos sin representación social, conjuntamente con el criterio de distribución geográfica?

Nos interesa analizar los aspectos empíricos.  Los avances teóricos son muy importantes, pero las experiencias previas a éste tipo de actividades posibilitaban un reto por construir un esquema de trabajo, perfectible pero operacionalmente verificable en el número de reuniones que se realizó en todo el país, así como las potencialidades del uso de la tecnología de la Internet como medio para ampliar la cobertura de participación ciudadana, por lo menos en el ámbito urbano.

La relevancia de esta propuesta es doble. Por un lado, se hace operacional un mecanismo de consulta legislativa y por otra parte se sensibiliza a la esfera política de la necesidad de encontrar un equilibrio entre la participación y la representación. De la experiencia de los Foros de la Reforma y de otras actividades desarrolladas en el Parlamento del mismo tipo, así como las consultorías que se han realizado en los últimos años por parte de organizaciones internacionales, es que hoy, el Congreso está en condiciones de implementar un mecanismo institucionalizado de consultas legislativas. Por el otro, se enriquece la teoría sobre la participación ciudadana. Un elemento decisivo conceptual y empírico es que relación se establece entre la representación y la participación. Podemos establecer las siguientes:

  • La representación no requiere de la participación
  • La participación sustituye a la representación
  • La participación refuerza la representación

Con criterio de realidad, la participación que refuerza la representación es el elemento conceptual más adecuado para hacer operativo los mecanismos de consultas legislativas. Desde esta perspectiva, la participación se involucra en el proceso de deliberación, influye en el proceso de decisión, pero deja la decisión a los depositarios de la función legalmente facultados para ello.

Asimismo, implícito está el reconocimiento que la participación si bien es potencialmente posible para todos los ciudadanos, no “todos” están dispuestos a hacerlo, y que, por tanto, cuando se describe el nivel de participación ciudadana, el criterio no es “todos” por consideraciones espaciales (espacio), temporales (tiempo), de conocimiento (especializad) e interés (politización.) Los presupuestos considerados para introducir un procedimiento de consultas legislativas institucionalizadas pueden ser, a título enunciativo los siguientes:

  • ¿Qué consultar?
  • ¿Cómo consultar?
  • ¿Para qué consultar?

Son preguntas elementales, pero ayudan a zanjar aspectos teóricos de permanente elaboración conceptual, también, hacen posible la instrumentalización del mecanismo a crearse.

¿Qué consultar? La consulta legislativa tiene como objeto conocer la opinión de los ciudadanos a título personal o en representación de una organización a propósito de una norma que las Comisiones Ordinarias discuten en su seno. De este modo la legislación, de formalizarse el mecanismo, tendrá una legitimidad mayor, en tanto se permite que los ciudadanos se pronuncien al respecto.[2]

¿Cómo consultar? Esta es una cuestión vital. La consulta misma no tiene valor alguno si no se establece un mecanismo sistemático para el registro de las opiniones recibidas. Asimismo, es importante establecer los criterios de la consulta. Está muy difundida la idea de que las opiniones que provienen de la sociedad civil deben ser vinculantes, es decir, obligatorias para los representantes.[3] Un criterio operativo es que las consultas sirven para que los representantes de las circunscripciones electorales las consideren como elemento de juicio al momento de emitir su opinión durante el debate tanto en la Comisión Ordinaria y en el Pleno del Congreso.[4]

¿Para qué consultar? La idea de la consulta legislativa se sustenta en la necesidad de que los representantes tomen contacto con los ciudadanos interesados para indagar sobre su parecer con aspectos a ser legislados. Por un lado, los ciudadanos tienen la opción de expresar su posición a título ilustrativa y no vinculante ni obliga a los congresistas a votar en determinado sentido; y, por otro lado, permite a los congresistas tener una visión panorámica de la opinión de su distrito electoral en términos cualitativos, pues los opinantes son actores sociales relevantes y no sólo la agregación estadística de opiniones como sucede en una encuesta.

El Congreso de la República está en proceso de introducir el mecanismo de consultas legislativas. Para ello, se han hecho avances tanto en el frente de normativo, instrumental, tecnológico y político. En el aspecto formativo ya se han introducido en el artículo 70 del Reglamento del Congreso, dice: “Debe incluir una sumilla de las opiniones que sobre el proyecto de ley hubiesen hecho llegar las organizaciones ciudadanas”.  Asimismo, se ha presentado el proyecto Nº 08170 que propone la aprobación de un “Reglamento de Audiencias Legislativas Ciudadanas”.

El congresista Risco sostiene: “Siendo necesario que el Reglamento contenga normas precisas al respecto, tratando de institucionalizar los mecanismos que hoy son de frecuente uso, para una correcta gestión. Debe tenerse en cuenta, además, que la etapa de trabajo en Comisiones Ordinarias es donde mayor campo de acción puede existir para la participación ciudadana, puede ser un adecuado termómetro sobre la viabilidad social de una norma.”[5] El aspecto normativo no se ha completado por falta de decisión política para tratar el tema a pesar de existir tres proyectos de ley que tratan sobre la materia.

En otros ámbitos, en el Congreso se han presentado propuestas en dos direcciones: Una propuesta metodológica y un programa de desarrollo de las consultas legislativas presenciales y un sistema informático montado sobre el Portal del Congreso para la consulta electrónica[6].

En los dos casos la unidad convocante es la Comisión Ordinaria sobre temas preferentemente de la Agenda Legislativa y la unidad ejecutora sería la Dirección de Participación Ciudadana.  Asimismo, la Universidad del Estado de Nueva York y el Oficial Mayor del Congreso han desarrollado esquemas para institucionalizar este mecanismo. En el Plan de Modernización del Congreso con el Banco Interamericano de Desarrollo se terminará de desarrollar los mecanismos y procedimientos para su institucionalización. La decisión política ya se ha tomado en ese sentido, estando pendientes su implementación y evaluación.

La lógica de la participación política en especial en el ámbito del proceso legislativo en el Congreso no es nueva. El avance es mayor en el ejercicio de otros derechos participativos como el de petición, información, capacitación, vigilancia, etc. La intervención organizada de la comunidad política en el proceso legislativo, es un reto institucional de mayor envergadura que articularía las demandas sociales de una manera más sistemática. Esto demanda del Congreso un esfuerzo para que el mecanismo se legitime tanto en el ámbito social y político.

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