Presidencialismo en Brasil

Scout Mainwaring plantea que tres rasgos institucionales: a) los presidentes han tenido poderes amplísimos, tanto preactivos como reactivos en las Constituciones; b) un sistema de partidos altamente fragmentado, haciendo que los presidentes busquen coaliciones para lograr estabilizar su mandato; c) el tipo de partido “atrapa todo” dificulta que el presidente pueda confiar en los apoyos partidarios, d) el federalismo ha modelado el funcionamiento del sistema político brasileño, que refuerza la dispersión del poder creado por el sistema de partidos altamente fragmentado. Concluye el autor que por tales consideraciones, el presidente tiene amplios poderes constitucionales (atribuciones) pero poderes partidarios débiles (respaldo de partidos políticos disciplinados en las cámaras).

El autor se dedica luego a ejemplificar cómo los presidentes brasileños han enfrentado este contexto institucional y gobernado, efectiva y realmente, para sentenciar que: “la combinación de presidencialismo, sistema pluripartidista fragmentado, partidos indisciplinados y federalismo fuerte es a menudo difícil. Los presidentes pueden tener éxito en este contexto institucional, y muchos lo han tenido, pero el sistema vuelve difícil el establecimiento de bases confiables de apoyo para los presidentes”.

Una primera observación al esquema propuesto por Mainwaring es que no precisa que tipo de políticas fueron posibles de ejecutar y cuales no y allí la medida del “éxito de los gobernantes”. Esto es una cuestión, especialmente importante por el modelo de sistema político que tiene el Brasil, ya que no es lo mismo introducir modificaciones o políticas dentro de los parámetros institucionales formales e informales, que querer cambiar los mecanismos de toma de decisiones o políticas sin el respaldo tácito de un número importante de partidos, además de considerar necesario distinguir, como lo sostiene Sartori, qué partidos cuenta y cuales no.

El autor nos introduce brevemente a la caracterización del periodo 1946 hasta 1964 pues en ese intervalo por primera vez en el Brasil los militares seden el poder a los civiles y se organizan las primeras elecciones generales, culminado también con otro golpe de estado. Si bien el autor afirma que tres partidos tuvieron la preponderancia en el periodo estudiado y que por lo menos 10 partidos tuvieron representación en el parlamento, no indica expresamente si además, del PTB, el PSD y la UDN, otros partidos tenían la capacidad de ser considerados importantes en dicha situaciones por permitir formar colaciones o por posición frente a las decisiones que tomase el parlamento. Sólo se menciona que el partido comunista estaba proscrito. Situación que hace mucho más complejo al sistema de partidos, pues si bien formalmente estaba excluido, se ha descuidado su funcionamiento informal y potencialmente movilizador en el ámbito social.

Mainwaring caracteriza al periodo evaluado con tres características: a) los militares no se encontraban bajo el control civil, pero sobre todo interferían en la formulación de políticas y decisiones de los gobiernos civiles; b) los analfabetos estaban excluidos y los campesinos controlados por los terratenientes, lo que estaban fuera de los procesos electorales y formalmente no eran ciudadanos; c) el partido comunista estaba excluido.

Arguye el autor que si bien el sistema político tiene rasgos muy similares a la actualidad, a escala social y económica el Brasil cambió substancialmente, concluyendo que “estructuras institucionales relativamente similares no necesariamente producen efectos similares en momentos diferentes” y diría también con recursos y demandas al sistema político diferentes cualitativa y cuantitativamente.

Efectivamente, los cambios constitucionales se introdujeron en una cultura política particularmente proclive al clientelismo y a las tendencias centrípetas de los representantes federales en detrimento del estado nacional.

En tales circunstancias, además del esquema propuesto por el autor, hay que preguntarse ¿porqué por un lado se introducen en la constitución atribuciones excesivas al presidente y por el otro lado, son limitadas las capacidades del ejecutivo si es que no cuenta con el respaldo del parlamento?

La discusión que planteé en el salón de clase acerca de que para comprender un sistema político, había que revisar el papel del parlamento en su relación con el gobierno (ejecutivo), viene a la luz, pues justamente, me parece que allí está la respuesta que el autor encuentra, pero no lo hace suficientemente explícita.

La primera cuestión vital en el esquema brasileño o de cualquier otro es la cultura política de la élite. En ese sentido, como bien afirma el autor, el Federalismo surgió como respuesta a los predominios territoriales de oligarquías muy localistas. Y sobre esas bases, se erigió dicho sistema. Las relaciones que se crearon entre el poder federal y el gobierno central se construyeron a lo largo del tiempo, a través de prebendas, negociaciones de apoyo político a cambio de recursos para los estados federales a través de los representantes, y en el peor de los casos, corrupción abierta a cambio de apoyo para la ejecución de decisiones.

La segunda cuestión, es qué tipo de sistema político se construyó sobre esa base. Aquí ingresa la disyuntiva entre gobernabilidad o representación. Y en esa disyuntiva no solamente es cuestión de elegir alguno de los extremos o punto intermedio que es más difícil, sino, además, tener en consideración de qué tipo de representación política se está explicitando.

Y en el caso brasileño, sobre la base del primer punto, está claro, la representación territorial y las capacidades que tienen los estados federales, hacen una combinación altamente compleja, ya que el sistema electoral promueve la fragmentación de los partidos políticos que corre a la par con la expresión de los intereses de los representantes de los estados federales.

Entonces, debido a las características expresadas por el autor es que la aparente contradicción entre atribuciones y dependencia del parlamento, no es tal, sino que, expresa la base de negociación de los representantes para que el presidente se conduzca de acuerdo a los requerimientos presupuestales de cada estado federal.

Por eso, luego, se describen los procesos ocurridos en la segunda restauración democrática y los cambios constitucionales acaecidos. Los cambios constitucionales le otorgan al presidente nuevas prerrogativas en el ámbito presupuestal y legislativo, haciendo que el parlamento como un todo, tengan opción a proponer cambios considerables en la ejecución del gasto y el liderazgo del presidente en la formulación de las normas legales.

Pero, a pesar de ello, porqué el periodo de 1988 hasta la actualidad incluso, limitaron llevar adelante políticas por parte de ejecutivos que incluso, tuvieron que renunciar o limitar su accionar a ciertos parámetros de conducta institucional. Esas limitaciones se evidenciaron tanto en las políticas de ajuste económico y en la reforma del estado. Un hecho, que llama la atención, es que por un lado el Congreso vio limitada su capacidad en el tema presupuestal, pero simultáneamente los estados federales tienen capacidad de endeudamiento sin el control del gobierno central, situación que permitió y atizó las repetidas crisis financiera y su impacto en la región y en el sistema económico internacional.

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