Las Fuerzas Armadas en una época de transición: Perspectivas para el afianzamiento de la democracia en América Latina

Al igual que en el ensayo anterior, Felipe Agüero entiende que la pérdida paulatina de visibilidad del fenómeno militar, ha llevado a los académicos a desdeñar la cuestión, pero, sobre todo, se lo desdeña en la reconstrucción de los sistemas políticos latinoamericanos sobre valores de la democracia.

La causa, de este hecho, a juicio del autor, es debido al alejamiento de funcionarios militares de las principales posiciones de gobierno al ser reemplazados por los funcionarios civiles de los gobiernos de origen electoral. Dándose énfasis a los temas de la reconstrucción de las instituciones políticas para adecuarlos a los valores y prácticas democráticas; y adicionalmente, a la reestructuración del sistema económico, a través de las políticas de ajuste estructural que se han sucedido en diferente intensidad en la región de evaluación.

En tal sentido, Felipe Agüero, hace explícita la intención del ensayo, al indicar que se propone contribuir a contrarrestar la tendencia expresada y plantear cuestiones vitales de la relación y funciones de las fuerzas armadas tanto con los civiles como con el sistema político democrático.

Razones de la declinación de los estudios de las fuerzas armadas

El primer argumento de Agüero es que los estudios sobre los procesos de democratización partieron del supuesto de que se avanzaría en “momentos” y que estos fueron descritos y analizados por O´Donnell, Schmitter y otros. Y que, si bien en los análisis se encuentra la variable militar, es cierto que el énfasis se dio sobre los mecanismos de acuerdo para la salida militar del poder y no en su vínculo permanente con el sistema político en general.

El autor sostiene que esto no tiene nada de sorprendente, pues se trata de una “natural” concentración en los temas de la consolidación de la democracia. Desde mi perspectiva el punto de vista es equivocado por dos razones.

Primero, el desdén u olvido de la cuestión militar en el transcurso del proceso de democratización parte de una visión parcial y limitada, tanto de los políticos y académicos que sólo quieren reconstruir un sistema político y sus instituciones, sin abordar la variable crucial de los trastornos institucionales, sino que, además, que expresa una tendencia de los académicos que han abordado el tema de democratización evitando entrar al análisis, posterior al cambio del régimen en el tema militar.

Segundo, el “olvido” voluntario o involuntario, de la cuestión por parte de político y analistas, no implica que el tema no persista y que no sea importante, sino el intento deliberado de evitar establecer las pautas definitivas de la relación entre los civiles y militares, así como su vínculo con el sistema político.

En sentido contrario, sólo se ha buscado la sanción para con los mandos militares que participaron directa o indirectamente en la violación de los derechos humanos, siendo altamente importante la cuestión, no completa el espectro de la relación entre civiles y militares, más bien tiende a circunscribirlo al punto reseñado.

Tratar los procesos políticos como “momentos” es por lo menos inadecuado, en términos analíticos, pero sobre todo en términos de política práctica, ya que al dejar de lado algunas cuestiones, luego reaparecen potenciados y con los mismos peligros y limitaciones para los sistemas políticos.

Además, sostiene el autor, conjuntamente con el esquema de Stepam que la falta de institucionalización de las ciencias sociales, hace que sólo se ingrese al análisis de temas que están de moda,[1] para luego abandonar las cuestiones, perdiéndose la continuidad de las investigaciones.

Revisión de la literatura sobre la cuestión

El autor plantea la cuestión de los altibajos que han sucedido respecto de los estudios sobre las fuerzas armadas y de los enfoques que existían sobre las cuestiones: a) enfoque liberal; b) enfoque de la dependencia; c) enfoque de la modernización. Cada uno manejando diferentes factores en el análisis de la cuestión militar. Ahora bien, si bien se dedicaban a explicar las causas del asunto, no adentraban a las propuestas para resolverlos. Pauta común en los estudios sociales en general. Describen y plantean propuestas, más no dicen cómo hacerlas viables.

Las otras oleadas, tienen que ver con visiones explicativas de la cuestión militar a lo largo del tiempo. Por ejemplo, la explicación de las intervenciones militares a partir del proceso brasileño; en otro contexto, la crisis de los gobiernos militares y sus estrategias para dejar el control estatal; y luego, la evaluación del desempeño de las democracias en contexto de fuerzas armadas altamente politizadas e intervinientes en el proceso político.

Estas oleadas –como denomina el autor- empiezan a decrecer su intensidad en la medida en que el factor militar deja de ser relevante para las democracias instaladas. A juicio del autor, las fuerzas armadas como institución, pierde perfil en relación con las prioridades de atención a las cuestiones e seguridad y cooperación internacional. Estas nuevas prioridades, tienen que ver con el cambio de los paradigmas en el contexto internacional.

Los resultados de las transiciones

El autor propone que la identificación de las fuerzas armadas y su relación con el gobierno en el contexto de los gobiernos autoritarios se expresan a través de actos institucionales (el gobierno de las FFAA) o actos particulares (gobierno de alguna arma o caudillo), por otro lado, propone considerar el grado de influencia militar en el período de la transición hacia la democracia. En esa situación, debe considerarse por ejemplo el papel de las fuerzas armadas en el grado de militarización, su papel en el factor represivo o la orientación populistas y el éxito de la gestión de gobierno de los regímenes militares.

Estas variables en cada contexto particular les permitieron a las fuerzas armadas, enfrentar con mayor o menor pericia las transiciones políticas, por lo que, es pertinente sugerir que en el análisis general debe tenerse en cuenta esa variable. Por tal razón, el autor sugiere que las diferencias en las modalidades de la transición son evidentes en función de la debilidad de las fuerzas armadas en dichas situaciones.

Asimismo, hay que notar la capacidad de negociación o coacción de las fuerzas armadas en el momento de la transición, pues podían sucederse el co-gobierno, la impunidad y el retiro total de la esfera gubernamental.

En ese sentido, los constantes reacomodos de los ámbitos de influencia han ido variando, en sentidos diversos y divergentes respecto de la relación civil militar, sobre todo en la preeminencia y en la capacidad de veto de las fuerzas armadas en las democracias instauradas.

Los resultados de las transiciones

Es cierto que las relaciones cívico – militares son tan antiguas como la misma institución castrense y que en todos los países y en todos los tiempos han existido una serie de dificultades, de problemas en la relación entre el estamento militar y el estamento civil, ya Maquiavelo hablaba de este hecho y tenía una idea muy precisa sobre el papel que debían desempeñar las fuerzas armadas en su sociedad, para él, si bien existía la necesidad de subordinar la actividad militar al gobierno civil, pero no por ello dejaba de encontrar cosa más unida que lo militar y lo civil, es decir no serían entidades divorciadas sino complementarias, que se necesitan mutuamente.

Sin embargo, cuando en nuestros días analizamos desapasionadamente las relaciones entre las fuerzas armadas y la sociedad civil no encontramos una complementariedad, sino todo lo contrario, un divorcio entre ambas, políticos que acusan a militares y militares que se defienden y entonces nos preguntamos ¿a qué puede deberse esto?

Una de las posibles respuestas es la desconfianza mutua que existe, y que muy bien algunos estudiosos, como es el caso de Edwin Lieuwein han recogido en frases oídas entre los militares latinoamericanos como aquella que señalaba: “Que la política es un asunto demasiado serio como para dejarlo en manos de los políticos“, que demuestran la desconfianza de los militares en los civiles como conductores del país, problema que nos parece central para el buen desarrollo de las relaciones cívico – militares, pero que no sólo se da de lado de los militares sino también del lado de los civiles, de ahí que políticos, como es el caso de un ministro francés, señalaran algunas vez que: “la guerra era un asunto muy serio como para dejarlo en manos de los militares”, es decir que una de las explicaciones a los problemas en las relaciones cívicas – militares pasa por entender esta desconfianza mutua que existe entre ambos segmentos de la sociedad.

Partamos de una primera idea, que a muchos les es difícil aceptar, las FF.AA. han jugado un papel político importante en el desarrollo de nuestro país, esto porque históricamente han sido los militares la mayor fuerza política, y no porque así lo quisieran ellos sino por una carencia entre los civiles de articular partidos políticos estructurados, como los llama Giovanni Sartori, es decir partidos que no sólo surjan en las coyunturas electorales sino que tengan una permanencia en el tiempo y que representen a sectores definidos de la población.

Es cierto que esta participación de los militares en la vida política del país nace como consecuencia de la defensa de los intereses de la burguesía peruana, es decir como instrumento de un grupo de poder económico, luego su participación estuvo condicionado por otros factores como la aspiración a lograr un real desarrollo social y económico del país, hecho que fue promovido por una visión pesimista del papel llevado a cabo por los civiles, a ello diferentes analistas han tratado de darle una explicación que muy bien puede resumirse en:

El ejército es una organización moderna y en muchos casos la única institución organizada en el ámbito nacional, mientras que los movimientos políticos suelen ser capitalinos y desaparecen en períodos muy cortos de tiempo, suelen ser además poco eficaces en la solución de las demandas de la población, lo que hace que se deslegitimen rápidamente.

La eficacia de las fuerzas armadas para promover el desarrollo nacional se sustenta en el hecho de llevar a cabo una labor permanente de diagnóstico de la realidad a través de su Centro de Altos Estudios Militares (hoy CAEN), mientras que en el ámbito civil la improvisación es la regla en la formulación de propuestas para el desarrollo del país, de esta manera la educación militar ha propiciado que los mismos pongan mayor interés en asuntos que no constituyen o no debieran constituir el centro de su atención, sin embargo al no existir espacios de este tipo en el ámbito civil los militares asumen esa función.

Estos dos factores han hecho que en muchos casos ellos se sientan mejor preparados que los civiles para asumir tareas de gobierno, pero yendo más allá, aún cuando en los períodos democráticos se les asignó un papel no dirimente en política, casi durante toda nuestra historia Republicana han tenido este papel, y esto es tan evidente que es uno de los hechos que hacen que los políticos vean con desconfianza a los militares pues se les percibe como un grupo de poder que puede inclinar la balanza de uno a otro lado en cualquier momento, en términos de Huntington los perciben más como socios del Estado que como integrados al mismo, de ahí creo, proviene este malestar de los civiles al tener que verse obligado a entablar una relación con los militares, de ahí todos los controles y  medidas que asumen para reducir la influencia militar en el gobierno civil, medidas que en muchos casos han convertido a los militares en ciudadanos de segunda categoría y que creo en vez de beneficiar agravan el problema.

Estos controles han sido: 1) La negación del voto, cuyo objetivo era conseguir despreocuparlos de la política interna, pero que ha tenido un escaso valor práctico como la historia nos demuestra, creo, por el contrario, que si se les otorgase la capacidad para votar, de elegir democráticamente a sus representantes aquello los comprometería con la defensa del sistema político, con el gobierno democráticamente elegido; 2) La prohibición de presentarse como candidatos, esta medida si tiene un mayor valor porque evita la presión velada de la fuerza a favor de sus candidatos y no envuelve el prestigio de la institución militar en las luchas electorales; 3) La imposición de ministros civiles, que sin embargo debieran tener una preparación relacionada a la Seguridad Nacional, tal y como si sucede en otras realidades donde existen especialistas civiles en temas militares y de dicha forma no hay un divorcio entre el ministro y su ministerio y 4) La concesión y limitación del presupuesto militar por parte del Congreso, lo que implica una reducción del gasto, pero ello no debe significar poner en peligro la capacidad de reacción de las fuerzas armadas frente a un enemigo.

Por otro lado, la percepción que los militares suelen tener de los políticos es que se trata de personas con intereses particulares que no buscan el bienestar común y por tanto no actúan en función de la defensa y de los intereses nacionales, que no pueden ponerse de acuerdo ni siquiera en cosas sencillas, que carecen de objetivos nacionales y de la suficiente capacidad de organización y disciplina como para sacar adelante al país, ello lleva a que muchas veces los militares sientan un desprecio por las instituciones políticas de su propio Estado, a las que consideran débiles e ineficaces, es esta desconfianza mutua sobre la cual debemos poner la atención.

Influencia política sobre las fuerzas armadas

Otro factor a tomar en cuenta en las relaciones entre militares y jefes civiles es la influencia política que estos ejercen sobre los primeros, por supuesto que esto varía de acuerdo con las circunstancias del desarrollo histórico, pero se puede distinguir tres tipos de relaciones:

  1. Países en los cuales se destacan los militares porque representan el único elemento eficaz en medio de una sociedad desorganizada, esto sucede cuando el orden social tradicional es desorganizado y sus instituciones políticas poco representativas.
  1. Hay países donde los militares abogan formalmente por el desarrollo de la democracia, pero en verdad monopolizan la vida política y obligan a cualquier elite civil a concentrar sus tareas en actividades económicas y sociales de su interés.
  1. Comprende países en los cuales existe un alto grado de desarrollo político que ha facilitado la convivencia entre ambos elementos, estableciendo funciones específicas para cada uno, y reduciendo además la influencia política del sector civil sobre la institución militar.

Nuestra sociedad se encuentra entre los dos primeros tipos de relaciones, debido a esta influencia perniciosa procedente de la misma sociedad civil y que tendría que modificarse para alcanzar una institución altamente profesional y especializada, dichas influencias negativas son:

Influencia del ejecutivo en el nombramiento en muchos casos de oficiales de su confianza (política) en los más altos mandos de las fuerzas armadas, con ello se fomenta la politización de las fuerzas armadas, debiera de procederse a través del asenso por méritos y antigüedad aún para el caso de los cargos de general.

Cooptar a los altos mandos militares, lo que significa darles ciertos privilegios especiales tales como promociones, cargos políticos y compensaciones económicas en retribución a su apoyo, práctica muy difundida en las relaciones entre nuestras FF.AA. y el gobierno de turno, un buen ejemplo fue lo sucedido en el gobierno de Alberto Fujimori.

Influencia del legislativo a partir de la concesión de créditos para el presupuesto de las fuerzas armadas, así como para la compra de armamento y equipo, haciéndose muchas veces una evaluación política y no técnica del asunto.

Algunos partidos políticos ejercen influencia a veces de manera abierta, otras encubiertas, cuando buscan la cooperación de los militares para derrocar a un gobierno, ya sea este un gobierno impuesto o elegido por el voto popular.

Todos estos tipos de influencias como bien podemos percatarnos no hacen más que perjudicar las relaciones cívico – militares y entorpecer la consolidación de la democracia en nuestro país, por ello una solución al problema requiere cinco condiciones:

  1. Un sistema político realmente moderno, eficaz y legítimo, lo cual significa presencia de instituciones que estén a la altura de las circunstancias y partidos políticos que trasciendan los procesos electorales.
  2. Un comportamiento y acción del gobierno que merezca la aprobación del pueblo.
  3. Una educación profunda y convincente de los miembros de las Fuerzas Armadas en el respeto del ordenamiento jurídico y las reglas del juego político que la sociedad ha dado, lo cual tendría que ver con cambios en su currícula de estudios.
  4. Asegurar que realmente los integrantes de las Fuerzas Armadas tengan el nivel social que merecen, es decir, preocuparse por su imagen y reputación como institución.
  5. Redefinir su misión en la sociedad, la misma que tiene que ver con la función que se le asigne y que debe ser altamente especializada, es decir puramente militar.

El rol de las fuerzas armadas

¿Cuál debe ser el rol de los Fuerzas Armadas?, hasta el día de hoy el papel que ha cumplido ha sido velar por la Seguridad y defensa de la patria y participar del desarrollo económico y social del país, pero ¿qué implica esto?, ¿el Desarrollo Nacional es una de sus funciones? Creo que no, que si bien, como algunos politólogos han señalado, fue una función que cumplieron las Fuerzas Armadas en los países en desarrollo no es ni debiera ser una función de la institución, pues lo distrae de su verdadera tarea que es la seguridad y defensa Nacional y a la que realmente debe abocarse.

Ahora bien, eso no significa que no pueda contribuir, pero no tratemos de hacer del estamento militar un aparato para uso civil pensando que de esa manera aprovechamos su presencia nacional o su potencial humano y por ello enviarlos a abrir caminos y realizar trabajos que competen a otros sectores del gobierno.

Por otro lado, también existen problemas al momento de dejar en claro que se debe entender por seguridad nacional, a veces se compromete a las fuerzas armadas en tareas policiales como la lucha contra el contrabando o el narcotráfico, que terminan enlodando a la institución debido a que ambos campos son altamente corruptores, generando una mala imagen para las Fuerzas Armadas que es perjudicial para todos nosotros, en todo caso este es un aspecto debatible que nos permitirá reflexionar tanto a civiles y militares sobre ¿qué clase de Fuerzas Armadas queremos?

[1] Por ejemplo, las ONG e institutos de investigación, se dedican en su mayoría a los temas de democracia, derechos humanos, mujer, niño que estando de moda y reditúan económicamente.

Las Fuerzas Armadas en una época de transición: Perspectivas para el afianzamiento de la democracia en América Latina
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